年初召開的全國政法工作會議上，中央政法委書記孟建柱宣布，中共中央已經研究，將由有關部門報請全國人大常委會批準后，今年停止使用勞教制度。在全國人大批準之前，嚴格控制適用勞教措施，對纏訪、鬧訪等三類對象，不采取勞教措施。

作為原公安部長、現分管政法的政治局委員，他在正式的政法工作會議上這樣表態，意味著中國法學界、司法界呼吁了幾十年的廢除勞動教養問題，已經引起中央高度重視，到了下決心徹底解決的時候。這是中共十八大后，貫徹依法治國、改進中國人權狀況的一個重大舉措。孟建柱說：貫徹黨的十八大精神要動真格，要知難而進、攻克難關。

同時，對用違反人權的方法限制群眾上訪問題，中央也做了明確的糾正要求。中央政法委已制訂征求意見稿，建議將涉法涉訴信訪，從普通信訪中分離出來，納入法治軌道，以改變信訪不信法、信上不信下現象，樹立法治權威。這兩個措施同時推出，說明中共中央傾聽民聲，敏感地抓住了當前社會呼聲強烈的問題在逐步解決，對短期內促進社會穩定，長期中促進中國人權狀況進行，都將產生深遠影響。

勞教制度為什么要廢除

保留還是廢除勞教制度，中國法律界、司法界有各種不同的觀點，主要分成兩大陣營。一派是以學術界、律師界為主，從公民基本人身權利保護出發，反對未經司法審查的行政強權背景的勞動教養制度，數十年來一直呼吁廢止；一派是以公安機關為主的治安管理機構，認為勞教制度填補了刑法和行政法之間的空白地帶，對尚未構成犯罪的違法行為用教養方式治理，簡便易行，有利于社會治安控制，因此應當保留。盡管勞教制度一直飽受詬病，但由于中國立法的官方性色彩，這項制度歷經60多年一直保留了下來。近年隨著互聯網的發達，大量不當案例被揭露，中國公民法律意識覺醒，廢止勞教的呼聲一直在高漲。

勞教制度為什么要廢除？一個關鍵點其實很簡單：一個國家不能不經法院審判就長期關押公民。要限制人身自由，必須經過法庭的公開審判，經過自我辯解

和律師辯護，由對抗性的法庭調查，司法權確定有罪，作出判決后，才能夠剝奪人身自由。

我們現在的限制人身自由有兩種性質。一種是刑罰，即法院已經生效判決的有期徒刑、無期徒刑。這是經過合法審判后的司法權作出的刑事懲罰，是終局的；一種是刑事強制措施，即為了偵查犯罪、把罪犯送上法庭，為了防止逃跑、防止串供，為了易于偵查，而將人關起來，限制自由，即刑拘、逮捕、監視居住。這種剝奪自由不是終局的，不是一種刑罰，是未確定的。被刑拘的人很可能是無罪的，拘錯的。其最后的制約，就是法庭的審判。因此，公安、檢察的刑事強制措施，都是一種為了保證偵查的臨期措施，不同于刑罰的剝奪人身自由。

勞動教養算什么？我們起草《行政處罰法》時，行政法學家對這個問題一直有兩種觀點：一種認為是行政處罰，即行政權的終局決定，可以起訴到法院，作為《行政訴訟法》規定的司法審查對象；另一種認為，這只是行政強制措施，不是終局的。為了保障行政行為的實施，作為行政強制措施，也可以訴到法院。最后比較一致的意見，是將其作為一種行政處罰定性，可以到法院起訴，不是一種刑事訴訟程序。因此，勞教決定一直到公安為止，檢察公訴、法院的刑庭都不管，只用法院的行政庭，作為對違法行政行為的司法審查在制約。實踐中，出現了大量的公安機關不給勞動教養決定書、不告知家屬、限制家屬訴權，連行政訴訟權都剝奪的現象。很多勞教決定行為，完全剝奪了公民的司法救濟權利，由公安一家說了算。

勞動教養委員會名義上是政府成立的社會治安綜合治理機構。由公安、安全、民政、司法、法制等部門組成，辦公室都設在公安局，一般由公安局的副局長或者局長兼勞動教養委員會辦公室的主任，公章就由公安控制。因此，勞教委實際上等于公安局，直接導致出現公安從治安角度出發的濫用勞教權的現象。

法治國家的一個基本原則是：非經合法公開的審判，不能確定一個公民有罪，不得剝奪公民人身自由。1998年中國已簽署加入的聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第9條規定：“除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。”根據聯合國有關機構的解釋，這里的“法律”，是指立法機關制定的法律；這里的“程序”，是指經過合格的法庭審理。

中國的《憲法》和《刑事訴訟法》也規定，審判權由人民法院享有，確定一個人是否有罪的唯一機構是法院?！稇椃ā返?7條明確規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”《憲法》還規定了法院的獨立審判權。刑事司法權裁決權由法院專有，較長時間剝奪或限制公民人身自由，應該經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，否則均應視為非法?！读⒎ǚā芬幎?，限制人身權的法律規范只能由國家法律規定，行政法規沒有人身自由的立法權。公安機關只有刑事偵查權、臨時強制措施權、行政處罰權。而行政處罰涉及人身的，只有15天行政拘留權。不能把人關起來長達4年，由公安代行法院的刑事審判權。因此，廢止勞動教養制度，不但是中國作為聯合國負責任的常任理事國的義務，也是貫徹中國憲法和法律的當然要求，是中國落實依法治國的必然措施。

勞教制度的歷史演變

勞動教養制度始于新中國建立初期，立法動因始于社會秩序整治。學者于建嶸對勞教制度的演變進行過詳細的考察，指出可以分為兩個階段：一是建國初期，作為政治斗爭手段對付新政權的異端勢力；二是政權穩定后，作為社會治安的一種手段對付社會不穩定人員。

1957年8月4日的《人民日報》社論《為什么要實行勞動教養》，清楚地說明了這項治安行政制度產生的目的和根源。“對于這些壞分子，一般地用說服教育的辦法是無效的；采取簡單的懲罰方法也不行；在機關、團體、企業內部也決不能繼續留用；讓他們另行就業又沒有人愿意收留他們。因此，對于這些人，就需要有一個既能改造他們，又能保障其生活出路的妥善辦法。根據人民政府長期的研究和考慮，把他們收容起來，實行勞動教養，就是最適當的也是最好的辦法。勞動教養既是通過他們自己的勞動養活他們自己；同時也是通過勞動來改造他們自己。國家對于他們的處理和安排，也正是為了保障絕大多數人的自由幸福生活和社會主義秩序不受破壞。”

這個制度一開始是出于嚴厲打擊新政權的敵對勢力以后，如何對付一些情節尚不足以重判的人。1955年8月25日，中共中央發布了《關于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》，學習蘇聯肅反，主要處罰的是“反革命分子”和“壞分子”。第一次明確提出“勞動教養”的辦法?！吨甘尽分赋?，“不能判刑而政治上又不適于繼續留用，放到社會上又會增加失業的，則進行勞動教養，就是不判刑，雖不完全失去自由，但亦應集中起來，替國家做工，由國家發給一定的工資。”

1956年1月10日中共中央發出《關于各省市應立即籌辦勞動教養機構的指示》，對“反革命壞分子”要“集中起來，送到國家指定的地方”。“對他們進行政治、思想改造工作，使他們逐漸成為國家的真正有用的人。”1957年進行了反右派斗爭，大批知識分子、愛國人士和干部被錯劃為右派。對如何處理，7月18日毛澤東提出了“要搞個勞動教養條例，除了少數知名人士之外，把一些右派都搞去勞動教養”。8月3日，國務院即頒布《關于勞動教養問題的決定》，正式將勞動教養作為一種制度確立下來。勞教對象由原來的反革命分子和壞分子兩種人，擴大到四種人：即（1）不務正業，有流氓、盜竊、詐騙行為，不追究刑事責任的；（2）罪行輕微，不追究刑事責任的反革命分子，開除處分、無生活出路的；（3）有勞動力但長期拒絕勞動或者破壞紀律受到開除，無生活出路的；（4）不服從工作的分配、無理取鬧、妨害公務屢教不改的。

勞動教養制度的正式確立，顯然是為了配合反右運動后期處理的需要。勞教擴大化在那時即已經產生。隨后的幾年，全國建立起近百處勞教場所，收容勞教人員達到近百萬人。1961年，公安部報告稱：勞教擴大了收容范圍和收容對象，錯收了一批不夠勞動教養的人。在管理上和勞改犯等同了起來。生活管理和勞動生產上搞了一些超體力勞動，造成了勞教人員非正常死亡的嚴重現象。勞教此時即已經刑罰化。文革時以軍管等代替了勞教等法律制度，中斷10年。

1978年12月中共十一屆三中全會后，中國結束文革，社會管理趨嚴，重新恢復勞教制度。1979年11月29日經全國人大常委會批準，國務院于12月5日公布了《關于勞動教養問題的補充規定》，將1957年的《關于勞動教養問題的決定》重新發布實施。1980年2月26日，《人民日報》發表評論員文章《繼續辦好勞動教養》，正式恢復了勞教制度。1980年2月29日，國務院發布的《關于將強制勞動和收容審查兩項措施統一于勞動教養的通知》，1982年1月21日，國務院批轉公安部的《勞動教養試行辦法》，勞動教養的對象又有了較大擴充，擴大到六種人：“（1）罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子，反黨反社會主義分子；（2）結伙殺人、搶劫、強奸、放火等犯罪團伙中，不夠刑事處分的；（3）有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為、屢教不改的，不夠刑事處分的；（4）聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的；（5）有工作崗位，長期拒絕勞動，破壞勞動紀律，又不斷無理取鬧，擾亂生產、工作、科學研究和生活秩序、妨害公務、不聽勸告和制止的；（6）教唆他人違法犯罪，不夠刑事處分的。”政治性功能逐漸讓位于治安秩序性的功能。

這樣，關于勞教對象，國務院最初發布的關于勞教問題的決定確定為四種人，1982年公安部發布的《勞動教養試行辦法》擴大為六種人，2002年公安部發布的《公安機關辦理勞動教養案件規定》又擴大為十種人，范圍越來越大。從1955年開始，中國的勞動教養制度一直存在了半個多世紀。

收容審查、收容譴送、勞動教養

從新中國建立以來，對人身權侵害最嚴重的，是三種制度，即收容審查、收容譴送、勞動教養。隨著社會的進步、中國法律的健全，法律的普及，這三種帶有濃厚人治特征的制度逐步得以廢除。中國的人權狀況不斷好轉。

第一種是收容審查，簡稱“收審”制度。上世紀60年代初，收容審查措施產生時，主要是為了對所謂“盲流”收容審查遣返，其性質的確屬行政措施，但后來其性質發生根本轉化，實施目的變為“查清罪行、打擊犯罪”，變成了公安機關刑事偵查的一種關人措施。從行政措施轉變為一種刑事強制措施。

原規定主要適用于有輕微違法犯罪行為又不講真實姓名、住址、來歷不明的人，或者有輕微違法犯罪行為又有流竄作案、多次作案、結伙作案嫌疑需要收容查清罪行的人。但在實施中往往對明確的嫌疑人也濫用收審長期關押，特別是對在刑事拘留的法定時限內無法查清罪行、取得必要證據，執行逮捕措施又不符合法定條件的對象，變成了“合法長期關押”的淵藪。

1979年的《刑事訴訟法》明確給了公安機關收審的權力。1980年2月29日，國務院于頒發的《關于將強制勞動和收容審查的兩項措施統一于勞動教養的通知》（即國發（1980）56號文件）中，對收容審查作了明確規定，“對于有輕微違法犯罪行為又不講真實姓名、住址、來歷不明的人，或者有輕微違法犯罪行為又有流竄作案，多次作案，結伙作案嫌疑需收容查清罪行的人，送勞動教養場所專門編隊進行審查。”賦予了公安機關對特定對象進行收容審查的權力。

1980年6月，全國人大常委會法制工作委員會在一份文件中指出：“1980年國務院《關于將強制勞動和收容審查兩項措施統一于勞動教養的通知》可視為行政法規，在未正式立法之前，可以作為收審的法律依據。”收容審查由公安機關決定，不要檢察機關批準，導致違法長期關押的現象普遍發生，意味著公安機關對公民的人身財產等自由享有部分的司法權。羈押時間最長可達三個月。

1996年3月17日，中國第八屆全國人民代表大會第四次會議通過了《關于修改<中華人民共和國刑事訴訟法>的決定》。修改后的《刑事訴訟法》取消收容審查制度；同年公安部發布了《關于貫徹實施刑事訴訟法有關問題的通知》，清理并停止了收審制度，解決了用“收審”手段長期關押的問題，但是刑訴法延長了公安機關的偵查辦案時限。

第二是收容遣送制度。收容遣送源于建國初期，是在特定的歷史條件下形成的計劃經濟時期的產物，從最初對游民的收容發展到對外流災民、流浪乞討人員的救助、教育、安置和遣返。當時主要是收容國民黨散兵游勇、妓女、吸毒者和流浪乞討人員等，后來主要是為了針對因大饑荒而進城謀食的饑餓農民，限制農民進城。

1961年11月11日,　中共中央批轉公安部《關于制止人口自由流動的報告》，決定以民政部門為主在大中城市設立收容遣送站，負責將“盲流”到城市的農村人口遣送回原籍。公安機關要對收容對象進行審查。被收容遣送者一旦被收容，按照民政部的規定，省內的一般10天之內遣送走，省外的一般1個月之內遣送走，被收容遣送者要在收容遣送站內呆上10天至1個月之久，有的時間更長。超期遣送的非常普遍，因此導致變相的非法拘禁和黑監獄現象，甚至出現虐待、打死人現象。

1982年國務院發布城市流浪乞討人員收容遣送辦法的主要目的是為了救濟、教育和安置城市中的流浪者。最初是用來對涌入城市的無業人員和災民進行收容救濟的帶有社會福利性質的措施，是一種社會救助和維護城市形象的行為。1992年，國務院《關于收容遣送工作改革問題的意見》的出臺，收容對象被擴大到“三無人員”（無合法證件、無固定住所、無穩定收入），即無身份證、暫住證和務工證的流動人員。要求居住3天以上的非本地戶口公民辦理暫住證，否則視為非法居留，須被收容遣送。

此后，經過各地和有關部門的不斷博弈，收容遣送制度在實踐中脫離原來社會救助的立法原義，逐漸演變為限制外來人口流動，淪為一項嚴重威脅人權的帶有懲罰性的強制措施。隨著收遣適用對象的擴大，收容站亦都以生活費、遣送費、城市增容費等名目收費，被濫用于亂收費、勒索、非法拘禁、強制勞動。有的被專門用來對付上訪者。

1998年，中國簽署的《公民權利和政治權利國際公約》第9條規定：“除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。”第12條還規定：“在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。”收容遣送不僅不經法庭審理，而且連起碼的聽證程序也沒有，因此，收容遣送制度與公約的上述要求是不符的。

2003年3月廣東發生孫志剛案，許多媒體詳細報道了此一事件，并曝光了許多同一性質的案件，在社會上掀起了對收容遣送制度的大討論。先后有8名學者上書人大，要求就此對收容遣送制度進行違憲審查。2003年6月20日，溫家寶總理簽署國務院令，公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，隨后一些城市的收容遣送相關條例和制度也陸續廢止。

第三種就是勞教制度。月初孟建柱也宣布了，將由有關部門報請全國人大常委會批準后，今年停止使用勞教制度。在全國人大批準之前，嚴格控制適用勞教措施。

人身權的最后一個堡壘：取保偵查問題

解決了上述三個問題之后，中國對人身權限制的絕大部分問題都已經解決。還有一個，即第四個大問題——中國的關押偵查問題。

為了保障刑事偵查順利進行，各國都允許偵查機關在還沒有確定被告有罪無罪前，可以對嫌疑人進行先期羈押。但是這種羈押只是為了保障偵查、不逃跑、不串供、不繼續犯罪、有利破案的刑事強制措施，而不同于已經生效判決的刑罰關押。

為此，在人權保護嚴格的國家，取保偵查是慣例，關押偵查是特例。在歐州、中國香港和臺灣地區，涉嫌犯罪的絕大多數嫌疑人，是不關押偵查的?？梢越槐ａ尫?，人放在外面，偵查機關進行偵查。只有嚴重暴力傾向的犯罪，有逃跑嫌疑的人，有串供妨礙偵查的人，才會收押進行偵查。像臺灣的陳水扁案，為了羈押偵查問題，法院一審二審進行了六次程序審判，不是審其有沒有罪，而是審該不該關著進行偵查。很多國家關押偵查的人不到嫌疑人總數的10%。而中國，關押偵查高達90%以上，取保偵查的不到10%，絕大多數人都是關押起來偵查的。這導致一些無罪的案件，由于長期關押已經造成了后果，公安機關、檢察反貪機關，會千方百計羅織其他罪名強行定罪，以防止錯案國家賠償。

在去年《刑事訴訟法》修改時，我們曾經提出要修改取保候審條款，大量增加非暴力犯罪的保外偵查，但是這個問題最后連提都沒有提，新的刑訴法沒有考慮這種方案。在前三種限制人身自由的問題解決后，關押偵查的問題將會突出起來，成為中國人權保護中的一個最大的問題。按照無罪推定的原則，應當大大擴大取保偵查的比例，這樣既改善中國的人權紀錄，也可以更主動地防止冤假錯案。

勞教制度的改革方向

勞教制度能夠在中國存在半個多世紀，是有其客觀上的必要性的。這就是以行政法調整尚嫌無力、以刑罰調整又顯過苛的一些輕微違法行為，需要有一個中間地帶的法律規范進行調整。

現在全國勞教人員數量巨大，僅廣東一省報道2012年就有18000余名。這些人員中包括輕微刑事違法人員，“危害國家安全情節顯著輕微”人員，網上發表不滿言論人員，初次實施違法行為的人，“無理取鬧、擾亂秩序，且拒絕、阻礙國家機關工作人員執行公務”的人，老上訪人員，賭博、賣淫、嫖娼人員，吸食、注射毒品的人員。

有人認為，現行勞教制度雖然有種種弊端，但如果完全廢除，對現行勞教的對象，如少管所的未成年人殺人、搶劫、強奸犯罪等怎么處理？適用治安管理處罰，無論是罰款還是拘留（行政拘留最多15天），都解決不了問題；如果對之適應刑罰，又不利于矯治。另外，對于那些流竄作案、多次作案、結伙作案但又不構成犯罪的人，如果僅對之給予罰款或拘留，放歸社會，又會給社會留下不安全的隱患。

因此，有人提出用頒布《違法行為矯治法》，來將勞教問題司法化。2005年3月，《違法行為矯治法》被列入全國人大常委會立法計劃。立即又有人反對這種方案，擔心它會成為《勞教管理辦法》的替代品，換湯不換藥，認為法治國家除了刑法、行政法來治理違法之外，并沒有《違法行為矯治法》這個中間地帶。違法行為矯治，如果其程序，其最終決定權，仍是變相在公安機關，沒有法院司法審查權力進行制衡，那么，仍然是一種勞教制度的翻版。

勞教制度改革的方向，應如何設計，學術界和實務界目前有不同意見，未完全形成共識。有人主張完全廢除，以治安管理處罰和刑罰取而代之；有人主張改造、重構勞教制度，使之司法化或準司法化。

我國現在在《刑法》和行政法兩者之間，還有一個治安法。已經立法的比較典型的法律，就是《治安處罰法》。從其執法主體和法律責任后果來看，這個法律明顯屬于行政法的范疇，不是刑事法，也不是中間地帶的法，而是明確的行政法律。因為其執法主體是公安局的終局權；救濟方法用的是行政審判；處罰后果是公安決定而不是法院決定。

如果我們新頒布一個《違法行為矯治法》，顯然其法律體例同《治安處罰法》是一樣的，必然也為公安機關增加了一個自己終局處理的法律。具體執法起來，恐怕比勞教辦法更嚴重，因為公安機關有了法律依據。當然，我們在立法時，如果堅持住《立法法》的基本原則，不給公安機關終局的四年關押權，只是給他15天的行政拘留權，那么這個侵犯人權的事情不會發生。但這樣一來，《違法行為矯治法》就會是一個號召性的、沒有多少執行力的法，不如不立?；蛘邔⑦@個法的終局權交給法院，在法院設立治安法庭，專門審理這一類案件，這樣也能夠解決。所有的限制人身自由的裁定，都必須經過司法權公開審判決定的法治原則，符合《公民權利和政治權利國際公約》的協定精神。

要將當前許多勞教范疇的輕微違法案件納入司法審查，法院可以按照目前新的《刑事訴訟法》關于簡易程序審理、特別程序審理的刑事案的方法，設立“治安法庭”和“輕罪法庭”。審理的案件，包括輕微刑事案件、自訴刑事案件、取保候審審查案件、現在的勞動教養范圍的案件、精神病鑒定確認案件、死亡逃逸后財產判決案件、少年刑事案件。

以公安機關終局處理的勞教制度必須廢除，這是原則。剝奪公民人身自由的權力必須交給司法機關來最后決定。根據正當法律程序原則的要求，任何國家機關作出涉及公民人身自由的決定，都必須適用司法或準司法的程序：行使調查、指控職能的機關應與行使裁決職能的機關分離；應給予被調查、指控人陳述、申辯的機會；裁決程序應有被調查、指控人和他聘請的律師或其他代理人參加，應為被調查、指控人和他聘請的律師或其他代理人提供與調查、指控人進行辯論、質證的機會；決定程序（除依法應保密的以外）應公開進行，允許社會公眾旁聽。所以，關鍵是要讓勞教制度變成受司法審查的行為，不再由公安一家說了算，運動員不能是裁判員。

廢除勞教的步驟選擇

廢除勞教的問題，從《行政處罰法》起草開始，法學界已經呼吁了30多年。我們已經加入了35個國際人權方面的公約，再不能讓這種不受司法審查的行政強權現象繼續下去了。任何國家，要限制公民的自由，必須經過合法公開的審判，經過自我辯護和法庭辯護，經過法官的審理和法院的判決。否則都是不合法的。

這次中央政法委采取的方法是符合法律規范的。勞教制度的制訂和適用，一是已經有很長的歷史；二是有國務院的以前的行政法規；三是經過了全國人大常委會的同意和授權。因此，要廢止這樣一個重要的行政法規，同樣要走這樣的立法、改法、廢法程序。中政委不直接說廢止，是依法辦事的，是尊重了人大和國務院的立法權范圍。為了回應全國人民的強烈呼聲，在人大和國務院都尚未開會前，用“暫停使用勞教制度”這一表態和步驟，是既及時又準確的。

下一步，應該是國務院作出廢止《勞動教養試行辦法》，全國人大收回授權立法并同意國務院的廢止決定。根據我國現在的法律完備情況，這個領域沒有必要再出臺《違法行為矯治法》。治安行政違法行為，可以適用《治安處罰法》，涉嫌刑事犯罪行為，可以按《刑事訴訟法》進行追究，適用簡易程序審理，由法院的“治安法庭”和“輕罪法庭”審判后作出判決。這兩個法庭的設立，屬于法院自身的內部機構調整，沒有難度。由此確立：一、除行政拘留這種行政法范疇的行政行為外，任何剝奪公民人身自由的決定必須由法院公開審判裁決；二、裁決須按法律的正當程序進行，不能一家濫權。將勞教行為分流到行政法、刑法兩個領域，依法調整。

（作者系一級律師、法學教授）