經濟觀察報 劉金松/文 女兒已經三歲半的謝亮（化名）正在考慮要第二個孩子，根據目前的計劃生育政策，妻子屬于少數民族的他完全享有生二胎的待遇。
“是否要二胎”也正成為謝亮所在單位部門內的一個熱點話題，起因是他的一個同事因為計劃外的“意外”，而勇敢地要了第二個寶寶，盡管這個同事的生子行為并不符合目前的“二胎”政策。
逐步放開“二胎”正成為中國計劃生育政策調整的轉折點，在允許城鎮“雙獨”（夫妻雙方均為獨生子女）家庭生育二胎后，放開“單獨”（夫妻一方為獨生子女）的呼聲也日漸強烈。
能不能生是政策問題，敢不敢生是現實問題。謝亮已在北京買房、買車，每月只需還少量貸款，生活算是基本安定下來。在決定是否要二胎之前，他最操心的就是怎么弄個北京戶口，解決女兒未來的上學之憂。
經過30多年的計劃生育政策調控后，目前中國的總體生育率為1.47左右，遠低于2.1的人口世代更替水平標準。隨著出生率的降低、老齡人口的迅速增加，中國正在跑步進入“老齡社會”。而據中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉測算，2013年將是中國人口紅利消失的轉折點。
進入后人口紅利時代的中國，人口政策也到了調整的十字路口。
“二胎”如何放？
謝亮，漢族，戶籍在廣東，非獨生子女。她的妻子屬于蒙古族，而且戶口在少數民族自治區。根據現行的計劃生育政策，他們可以再要一個孩子。不過一旦他妻子的戶口遷離，那么他們就喪失了要二胎的資格。
關于誰能生二胎，在各省制定的《計劃生育實施細則》中有著不同規定。上海社科院人口學專家、原國家計劃生育委員會專家委員梁中堂認為，現行生育政策按照中央的表述總體上分三塊：一個是國家職工、城鎮居民，一對夫婦基本上只準許生育一個孩子；二是農民家庭生育了一個女孩的還可以再生育一個，簡稱“一孩半”政策；三是少數民族可以實行更為寬松一些的政策，具體規定由民族地區自己制訂經省一級人大通過。許多年來，人們簡單點說，就是一、二、三的政策，即允許生一個、二個、三個不等的政策。
在具體實行上，不同省份、民族之間也有差異。像云南省的《人口與計劃生育條例》就為城鎮居民生育二胎列出了例外情況，據該條例第十八條規定，有下列情形之一的，由夫妻雙方申請，經縣級計劃生育行政部門審查批準，可以生育第二個子女，包括夫妻雙方為“雙獨”的；夫妻一方為歸國華僑或港澳臺同胞的；第一個子女為非遺傳性或可以避免的遺傳性殘疾，適宜再生育的；經計劃生育技術鑒定患不孕癥，依法收養一個子女后又懷孕的。
少數民族中也并非所有民族都能享受“三個不等”的政策，像人口較多的壯族，就執行和漢族一樣的生育政策。其他民族地區和少數民族比例較高的省份，國家職工和城鎮人口原則上還是只允許生育一個孩子。在農村中第一胎生育了男孩的農民家庭，也都實行只生育一個孩子的政策。
據梁中堂統計，目前全國實行生育一個孩子的人群約占總人口的71.1%，允許生育2個的約占27.3%，允許生2個以上的占總人口的1.6%。這就意味著能享受生育二胎權利的人群只有總人口的28.9%。
獨生子女政策是在特定歷史條件下做出的一種權宜選擇，在世界人口史上是史無前例的。1980年中共中央發表的《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》指出，“到30年后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了。”
30年后的今天，問題的主要矛盾已經不是人口過快增長，以獨生子女政策為核心的人口政策體系已經滯后于新的人口變動趨勢，不適應統籌解決人口問題和社會發展的需求，需要進行政策調整。
獨生子女政策需要調整也已獲得社會多數群體的認可，但在如何調整上還有不同意見。據人民網輿情監測室2011年的分析，支持繼續堅持獨生子女政策的網友只占15%，支持立即全面取消獨生子女政策和逐步取消獨生子女政策、放開“二胎”的網友均超過50%。
中國發展研究基金會發布《中國發展報告2011/12：人口形勢的變化和人口政策的調整》（以下簡稱《發展報告》）則提出了“分放二孩”方案：第一步，在城市地區和嚴格執行一孩政策的農村地區即刻放開“二胎”；第二步，2015年，在實行“一孩半”政策的地區放開“二胎”，實現全國全面放開“二胎”的目標。
后紅利時代
以獨生子女政策為核心的計劃生育政策對中國經濟、社會發展產生了深遠影響。由于施行計劃生育政策，在短期內減少了人口增長帶來的壓力，加之改革開放等一系列政策，使“人口紅利”得到充分挖掘，這是中國近30年經濟高速增長的一個重要原因。
所謂“人口紅利”是指在人口轉變過程中，由于死亡率下降、出生率降低帶來的經濟影響，通常是通過增加勞動力供給、擴大儲蓄以及人力資本投入與回報上升三個主要途徑實現。最突出的特征就是勞動年齡人口占總人口比重大，撫養率較低，為經濟發展提供了有利的人口條件。
據不同學者測算，人口紅利對近20年中國人均收入增長所做的貢獻占15%-25%。中國的廉價勞動力也一直是被各級政府津津樂道的后發優勢。但從2004年春季在東南沿海地區出現“民工荒”開始，這一優勢的持續性開始遭到質疑：擁有高達2.2億以勞動力為主體的流動人口，為什么會出現“民工荒”？中國還有多少農村剩余勞動力可供向城市轉移？
不同學者對“民工荒”的成因及農村剩余勞動力數量的分析和估計有所差異，但一個基本的判斷是：農村勞動力無限供給的時代已經結束。據蔡昉測算，2013年是中國人口紅利消失轉折點，即勞動年齡人口將不再增長，之后就是負增長；同時，人口撫養比，即勞動力人口所需要支持的撫養人口，也將降到最低點，之后就會上漲。
人口紅利消失、人口老齡化加劇，意味著整個社會開始從享受“紅利”轉變到為紅利“還債”階段。人口問題研究專家、《大國空巢》作者易富賢認為，人口結構決定了社會的發展方向。在其看來，中國目前的這種外向型經濟之所以已走到了盡頭，正是與中國年輕勞動力快速減少有關。
據其介紹，中國19歲-22歲的年輕勞動力人口在2009年達到0.94億頂峰后，將快速下降到2018年的0.58億，9年之內下降近40%。隨著中國勞動力減少，大量企業將轉移到印度等年輕勞動力豐富的國家，一旦印度勞動力中第二產業從業人員由目前的14%增加到中國這樣28%的時候，將徹底改變世界制造業格局。
隨著年輕勞動力減少，其消費需求帶給中老年人的就業機會也相應減少，再加上發達國家人口結構老化，購買力下降，必然會導致國際社會提供給中國的就業機會減少，大量中老年勞動力將失業。未來中國將出現“年輕勞動力短缺”和“中老年勞動力過剩”長期并存的局面。
《發展報告》認為，中國人口紅利即將消失以及“未富先老”的人口經濟特征，將使經濟減速風險增加。與此同時，中國的人口轉變也給社會發展帶來多重挑戰，調整生育政策和提高人口素質是應對這些困難的必然選擇。
報告同時認為，如果從現在開始取消獨生子女政策，允許每對夫婦生育兩個孩子，同時為兒童成長創造更好條件，就可以緩解20年后高度老齡化的局面，使總人口變化更加平穩，并再次獲得人口紅利。
養老挑戰
人類壽命延長、人口自然出生率下降加之嚴格的計劃生育政策，正在使中國成為世界上人口老齡化速度最快的國家之一。2011年末，中國大陸65歲及以上老年人占總人口的9.1%，已接近日本上世紀90年代經濟增長減速時的老齡化水平。
而隨著20世紀五六十年代出生的高峰人口陸續步入老年，中國的老年人口還將迅速增長，目前65歲及以上老年人口為1.23億，據聯合國預測，中國老年人數量將在2026年和2038年分別突破2億和3億，2050年將超過3.3億，其中80歲以上的高齡老人將達到1億。
伴隨著老齡化加劇的則是人口總撫養比（非勞動年齡人口對勞動年齡人口數之比）的上升。2011年中國社會的總撫養比降到谷底（0.38），隨后開始緩慢上升，2020年將升至0.4。據聯合國預測，如果生育水平不能出現實質性回升，21世紀中葉后中國人口總撫養比上升的步伐不會停止，2070年將達到0.8的超高水平。
與日本等發達國家相比，中國的老齡化還面臨著“未富先老”的挑戰。其對經濟的潛在不利影響為：過早失去了趕超發達國家的后發優勢；失去了對仍具有人口紅利的發展中國家的競爭優勢；尚未獲得發達國家所應具有的技術創新優勢。因此，有學者認為，中國老齡化對經濟帶來的影響，可能會比日本老齡化對經濟的沖擊更為嚴重。
老齡化的影響不僅局限在經濟領域，其對社會和家庭的影響同樣深遠。家庭養老一直是中國養老的主要模式，隨著社會變遷特別是獨生子女父母進入老年后，家庭照料老人的人力資源變得非常短缺。
在低生育率的情況下，傳統家庭養老機制的自然基礎逐步瓦解，社會養老機制成為主導。但據《發展報告》分析，目前中國社會在制度安排、財力準備、公共服務上對老齡社會的到來準備不足。
首先是制度安排滯后，現行的養老保險、退休、個人所得稅制度以及相關的社會政策和公共服務體系都不適合老齡社會的需求。
其次是財力準備不足。一方面，養老保障的公共支出存在較大缺口，另一方面，現行的社會養老保障制度潛伏著財務危機。據中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文統計，2011年有近一半省份的養老金收不抵支。隨著老年人口特別是被制度覆蓋的老年人口迅速增長，社會養老保險金支出將大幅增長，必將給中國的養老制度帶來更大沖擊。
第三是公共服務體系薄弱。公共服務體系中，老年人公共服務是最為薄弱的環節，尤其是在農村地區，由于年輕人大量外流，為老年人提供的服務設施基本空白，老年人的生活面臨更大困境。
人口政策待轉型
《發展報告》認為，在當下增長過快已經不是中國人口問題的主要矛盾，取而代之的是源于結構、素質和分布上的問題。如何根據新變化，再造人口資源比較優勢，是未來人口政策調整中需要解決的核心問題，并建議人口政策調整可以從以下六個方面入手：一是完善生育政策，促進人口長期均衡發展；二是完善人口素質政策，促進人的全面發展；三是完善男女平等政策，消除性別歧視；四是完善人口流動遷移政策，促進人口在區域、城鄉間均衡發展；五是完善積極應對人口老齡化政策，促進代際公平發展；六是完善家庭發展政策，促進社會和諧發展。
在人口政策進行調整的同時，還需要轉變相應的政府管理部門職能?！栋l展報告》認為，2003年，國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會，近年來已經強化了人口規劃、人口信息和人口服務職能。在新的人口形勢下，要從政府提供基本公共服務的要求出發，進行相關改革，清除生育政策調整的體質障礙。
