周其仁/文

北京大學國家發展研究院教授

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探查表明，我國城鎮化的制度基礎，包括三大支柱（城市土地屬于國家所有、經由行政審批設立城市，以及唯有國有土地才可合法出讓）和一把利器（征地權），總的特征是高度的行政權主導或政府主導。難道不是嗎？一個地方算城市還是算農村，由行政權決定；原本屬于農民集體所有的土地，一旦被劃入城市范疇，在法律上就成為國有土地；從農民的集體土地轉為國有土地，唯一合法的通道就是帶有行政強制性質的征用或征購；最后，究竟多少國有土地可向市場出讓，也由行政權決定。

這套體制框架，決定了城市化進程中的土地資源配置基本上不受市場價格機制的協調。所謂“讓市場機制在資源配置方面發揮基礎性的作用”，對中國城市化中的土地資源而言，迄今為止還是例外。

讀者可能問，我們不是已經有了一個高度市場化的土地拍賣制度嗎？不是每年都有很刺激人耳目的天價“地王”誕生嗎？論萬億人民幣的土地出讓金，難道不是一個非常醒目的市場經濟符號嗎？

可要當心了：并不是用鈔票買東西就可以叫市場經濟的。幾年前筆者評論醫改中的一股歪論——“都是市場化惹的禍”——重心就是一點，不要把患者掏腰包買藥看病就當作市場化。醫療服務的準入市場化了嗎？醫院的設立、醫師資格的取得和行醫權，市場化了嗎？藥品和醫療服務的價格，真的是由市場決定的嗎？不問青紅皂白，看到有人掏錢就大叫“市場化”，差出去的就不止十萬八千里了。

當下的土地資源，又何嘗不是如此？土地（的使用權）可以買賣，說市場存在無妨。但我們還要問：那可以買賣的土地，本身又從何來的？查證一下，那多半是征地征來的——強制、志在必得、單方面決定補償并執行，與交易扯不上邊。再查下去，什么土地可納入被征范圍？答案是劃入城市范疇的，或仍在農村，但“為了公共利益的需要”，政府經行政程序決定要“拿下”的土地。至于那些被征來的土地，為什么就不能直接進入市場？

這么一套結合了行政強制與競買競賣的制度，究竟叫不叫“市場化”，其實無關緊要。關鍵是制度安排不同，經濟行為的邏輯也不同。在“市場化”之下，如果需求集中于某物，價格被拉高，一般會傳導到供給面，刺激供給的增加。這就是說，如果城市用地的價格提升，那么價格機制會刺激更多的土地向城市供應。

但是在行政主導的“土地市場”，唯有本地政府才是土地的合法供給者。簡單地看，這個市場上的賣家只有一個，即所謂的“賣方壟斷”。只一個賣家，當然談不到賣家之間的競爭，所以價格的形成，僅僅由眾多買家之間的競爭來決定。如果其他條件相同，賣家壟斷情況下的價格一定偏高。舉一個例子，香港的地價高，不僅在于這個東方之珠積聚了極高的土地需求，而且還在于那里土地的賣家只有一個——那就是過去的港英政府和現在的特區政府。過去說香港的稅賦低，那是對的。但香港的地價高，而政府庫房從賣地收入中的進項不少。加到一起算，綜合稅賦并不低。香港至今還有購物天堂的美稱，恐怕不是稅賦低，而是那里的商業服務競爭激烈、效率比較高。

大陸學香港的土地制度，城市地價偏高是題中應有之義。但是，大陸還是有大陸自己的特色。第一，這里不是一個城市政府，而是中央、省市、地區、縣、鄉鎮五級政府。加上自治的行政村，一共有六級。第二，財政上實行分灶吃飯體制，不是沒有轉移支付（近年在加大），但“吃飯”——政府開支——多少，還是以一個個政府的“灶”為本位。政府賣地所得的很大部分構成“本級庫房”的重要進項，哪個政府賣地多，哪個政府的財政就充盈。合并起來，多個政府賣地，與香港一個政府賣地，局面還是不同。

多個政府賣地，彼此之間會發生互相影響。仔細觀察，雖然我們這里也是政府壟斷賣地，但每個省內有多個地級市，每個地級市有多個縣，每個縣有多個鄉鎮，每個鄉鎮還有多個行政村。誰家賣地出了彩，別家看在眼里，群起仿效，爭相出售，土地的供應量就增加了。從這個角度看，大陸土地市場的政府主導，比香港的“原創模式”有更多的競爭性。橫豎甲地賣得好，乙地一定也要跟進，土地供應總量應該聽地價之手的指揮。

但是這里有一個硬約束：在物理上，土地資源難以位移。譬如上海市賣出一塊高價地，鄰近的浙江或江蘇，再羨慕也沒有辦法搬了一塊地到上海去賣。安徽、江西，更不消說云貴川了，當然更加搬不起。于是在這個“市場”上，一旦上海賣出一塊高價地，浙江、江蘇、安徽、江西乃至云貴川，趕緊爭相出售自己管轄區里的土地。當然，“自己的地”，賣價一定比上海的低。但沒有辦法，因為各家只有權賣自己的地。這也是一種競爭，至于是不是“市場競爭”，對概念準確性有講究的讀者，要小心了。

“自然的”市場競爭是什么樣的呢？如果土地有多個普通的所有者，或者極端一如香港，只有一個所有者，那么當市場發現某一個位置的土地很值錢之后，最先刺激起來的供給，應當就是靠近最高價點位附近的土地，由近而遠，直到隨著擁擠帶來的成本遞增、凈收益遞減，土地邊際價格降下來，其他位置的土地才順序進入開發。

被行政切割的“土地市場”，就不聽這一套。乍看之下，哪里都在買賣土地使用權，哪里都有活躍的土地交易。但是權利約束不同，“競爭”的規則也就不同。多個政府爭相賣地，基本準則并不是把土地配置給出價最高的利用者，而是各地政府爭相把土地的需求方——工商用地戶以及基礎設施投資方——“拉”到“自己的土地”上來。憑什么爭相“拉”人呢？——“我的地價”比別的地方低！

經濟上的問題是，“地價低”可不等于“凈收益高”。很多低地價的位置，缺乏積聚效應、人氣不足、要素大量外流，非要把項目放進來，地價固然不高，但綜合的凈收益也很低。只不過在行政切割、行政管制的體系下，投資方真正相中的好位置往往沒有土地供應，于是退而求其次，“次優”一下吧。還不行，“再次優”就是了。等到看明白了，才發現有些代價要長遠以后再付的。這里不妨先說一句，中國不但面臨城市化，還面臨消化、重組、更新不當城市化的“再城市化”。“地價便宜”還有一個來源，那就是上文提到的政府動用征地利器。征地是不是“低成本”獲得城市化土地的一條捷徑呢？開始的時候，絕對是的。只是有些隱形的代價，要累積到一定時候才非付不可。利器從來是雙刃的，它割得了農民，也割得了作為利器揮舞者的政府。這是后話，下周再談吧。