經濟觀察網 記者 劉金松 從2000年到2010年的十年間，平均每天就要消失63所小學、30個教學點、3所初中，平均每1個小時，就有4所農村學校消失。11月17日，在京舉行的農村教育高峰論壇上，21世紀教育研究院院長楊東平發布了對農村教育布局調整的十年評價。

這份由21世紀教育研究院聯合合作伙伴、研究機構和志愿者進行的調研旨在對撤點并校政策進行評價與反思。自2001年在全國范圍內啟動農村學校布局調整政策以來，因大量撤并農村學校，出現了學齡兒童流失輟學、以及“上學遠、上學難、上學貴”等一系列亟待關注的問題。

根據報告研究，實施撤點并校的十年間，中國農村小學減少了22.94萬所，減少了52.1%。教學點減少11.1萬個，減少了6成。農村初中減少1.06萬所，減幅超過1/4。

與此同時，十年間，中國農村小學生減少了3153.49萬人，減少了37.8%，農村初中生減少了1644萬人，減少了26.97%。農村初中就讀的學生減少了約22%，農村小學就讀的學生減少了11.5%，他們大多數進入縣鎮初中和縣鎮小學。

21世紀教育研究院的研究報告指出，農村學生的減少，除了由于學齡人口的大幅度減少，還由于城市化進程中的勞動力轉移，大量貧困地區農民進城務工，帶走了部分學生。進入城鎮的農民工隨遷子女，又形成了另外一個人群：流動兒童。

楊東平認為，在大規模的“學校進城”后，農村學校日益荒蕪凋敝，農村教育出現了“城擠、鄉弱、村空”的危局。

為了觀察歷年全國及各省學校減幅和學生減幅之間的關系，21世紀教育研究院在報告中提出了“撤并系數”，該系數表明， 2001年至2011年，全國歷年的撤并系數平均為5.63，也就是說，平均下來，每年小學減幅超過小學在校生減幅的5.63倍。

根據21世紀教育研究院的研究結果，十年間，2001、2006、2011年是小學撤并的高點，其中2011年撤并系數達到41.57，即，小學數量的減幅超過學校在校生減幅的41.57倍。這個結果顯示，在全國小學在校生人數減少基本停滯后，學校撤并仍然以巨大的力量和慣性在快速推進，嚴重背離了農村學校撤并的實際需要和初衷。

誰在推動撤點并校？

農村中小學布局調整，是過去十多年間中國基礎教育領域發生的最為突出的變化之一，這也是該研究院選擇此作為年度研究課題的原因。

21世紀教育研究院調研報告指出，過去10年“撤點并校”的動力，包括國家政策、財政補貼、行政化、城鎮化等因素的推動，以及學齡人口減少、人口流動、追求優質教育、地方財政困境的牽引。

報告指出，地方政府出于減少財政支出、方便教育管理的“自利”傾向，有強烈的撤并動機，政府以超前布局規劃、一步到位、“一刀切”的方式，撤銷那些本應保留的農村學校，行政命令、指標化、政績化的做法，使得農村學校撤并蒙上了生硬甚至暴力的色彩。

2008年之后，撤點并校的動機逐漸復雜化。一些案例顯示，有些地方明確地將撤并農村學校帶動農村人口向城鎮集聚作為拉動城鎮化的策略，通過“學校進城”迫使學生進城。

過度的學校撤并導致學生上學遠、上學貴、上學難。據21世紀教育研究院在10省農村中小學的抽樣調查，農村小學生學校離家的平均距離為10.83里，農村初中生離家的平均距離為34.93里，流失輟學及隱性流失輟學率提高。

農村地區實行集中辦學后，發展寄宿制學校是解決學生上學遠的主要措施。據21世紀教育研究院在十省的調查顯示，農村小學生寄宿生比例為39.8%，初中生的寄宿比例達到61.6%。但已建成的寄宿制學校由于普遍缺乏配套的生活設施、教師等，存在一些突出問題。

家庭因寄宿增加額外的費用，據21世紀教育研究院2008年對山西、河南、四川、江西、云南、廣西等地23所農村寄宿制學校的調查，中部省區每學期增加657.3元，西部省區為每學期787.8元。

該研究院實地調研發現，寄宿生住宿條件普遍較差，不到50平米的宿舍住進了幾十個學生，一些農村學校還有住20多人的通鋪，普遍缺乏食堂、洗浴、熱水供應等基本生活設施。

農村寄宿制學校中學生的營養狀況堪憂，農村小學生中寄宿生的身高，在不同年齡段均比走讀生低3~5厘米。

撤點并校的效應并非只對教育形成了影響，同時對農村家庭、社區及鄉村文明的命運產生深遠的影響。

由于學生幼小，大量農村家長不得不進城陪讀。該報告顯示，農村學生中家長陪讀的比例平均為22.7%，重慶小學陪讀的比例高達38.4%。年輕母親進城陪讀，導致離婚率大幅上升。一些農村孩子在新環境中反而“學壞”，用農民的話說，是“孩子荒了，婆姨荒了，土地荒了，老人荒了”。

孩子離開農村，加劇了鄉村人口結構的失衡，也帶來親情的斷裂和鄉土認同的迷失，導致鄉村文化生態的凋敝和“荒漠化”。

楊東平認為，對農村撤點并校政策效果的評價，不應當是單一經濟主義維度的辦學效益評價，而需要平衡教育公平、教育質量、教育效益三者關系。

“后撤點并校時代”的農村教育

從2006年起，農村學校布局調整帶來的系列問題引起了中央和教育部的重視，并開始有意識的政策糾偏，陸續下發了文件。

2011年甘肅校車事件，對這一政策的反思達到新的高度。溫家寶總理在國務院常務會議以及在各地調研教育狀況時，多次對規范農村義務教育學校布局調整提出意見要求。

2012年9月，以國務院辦公廳文件下發的《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，提出“堅決制止盲目撤并農村義務教育學校”，“在完成農村義務教育學校布局專項規劃備案之前，暫停農村義務教育學校撤并”。

隨著國家叫停和規劃農村學校布局調整政策，農村教育正在進入“后撤點并校時代”。

楊東平認為，農村教育資源配備的關注點應該是農村后20%的邊緣化群體，而不是忽視或拋棄他們。做到真正不讓一個孩子失學，辦好每一所學校。 “小規?；?rdquo;、“小幼一體化”和鄉村教育的混合模式，是農村教育可行的幾種模式。

此外，報告還就教育經費投入提出了五點政策建議：

1、保障農村義務教育經費。探索義務教育經費的“預算制”，即建立義務教育階段不同規模學校的基本建設、設備、教師配備和經費標準，以此制定教育經費預算，由各級政府足額撥付。農村學校標準化建設、寄宿制學校建設以及恢復和辦好必要的小規模學校，需要由中央、省和縣級政府共同分擔。

2、合理配置農村義務教育資源。改變取消農村學校、盲目追求“學校進城”的規劃。區分永久性和過渡性學校分類規劃，分段實施，先建后撤。在學校布局規劃和調整上，應當避免省級統一規劃、統一標準，強迫命令、限期完成之類的做法，給縣相當的自主權，從實際出發，因地制宜地進行學校布局調整。

3、重視農村教師的本地化、鄉土化。加強省級統籌，提高農村教師待遇，將農村特崗教師政策制度化，改革農村教師人事制度，培養留得住、用得上、高水平的鄉村教師。

4、采取特殊政策建設好農村小規模學校。由國家建立專項經費，在教師配備和經費保障上采取傾斜性政策支持，探索和提升在小規模學校行之有效的“復式教學法”努力提升小規模學校的教育質量。建議在師范教育中加入復式教育的內容。

5、促進教育治理的民主化、地方化。農村教育政策的制定，需通過充分的論證和公正程序，充分反映基層政府、農民的利益主張。如何建立必要的民主程序，通過廣泛的公眾參與，推進教育決策的科學化、民主化，仍然是我國教育改革有待解決的重大命題。