經濟觀察報 記者 許偉明 黃渝雙 最大的海域，最小的陸地面積，最少的人口，最南的城市。有多個中國之最被用于形容新設立的三沙市的獨特。新政府的成立，這里又產生了“最牛市長”，以及最扁平的政府架構。
6月21日，國務院批準，設立地級三沙市對西沙、中沙、南沙三個群島的島礁及其海域進行行政管理。三沙市政府的駐地為西沙群島中最大的島嶼永興島，距海南島330公里。
無論在經濟、地理、人口、機構設置、政府規模等方面，三沙都是目前中國最為獨特的一個地級市。7月23日，原海南省省委委員、農業廳廳長肖杰出任三沙市首任市長（兼任市委書記）。
同時也是由于這一人口、地理上的獨特性，使得當前三沙市政府的行政架構的局面是：地市級政府直接對行政村，從而成為目前中國地方政府架構中最扁平的一例。
三沙人少，但三沙事大。未來在三沙的旅游、海洋漁業、石油三個板塊的開發中，三沙市政府被寄予有突破性作為的期望，而這三個板塊的基礎都很薄弱。促進社會民生，發展地方經濟，保護海洋環境等，都將成為三沙市政府肩頭的重擔。
“最牛市長”
在國務院的三沙立市的決定做出后，海南方面就快馬加鞭地促進三沙市政權的組建。
不到一個月內，7月17日，海南省人大常委會成立三沙市第一屆人大會籌備組。四天后，西南中沙的1100多名選民選舉了45名三沙市第一屆人大代表，兩天后，舉行第一屆人大會，選出了市長、副市長等職位人選。
新掛牌成立的三沙市政府取代原來的海南省西南中沙辦事處，對西沙、南沙、中沙三個群島的島礁及其海域進行行政管理，其中涉及的海域面積200多平方公里，島嶼面積為13平方公里。
原來的西南中沙辦事處為縣級，為海南省政府派出機構，無一級政府的職權。廈門大學南洋研究院教授李金明對其評價是“級別很低、地位微弱”。而三沙市級別為地市級，也是海南省繼?？?、三亞之后第三個地市級別的城市。
作為三沙市的前身，西南中沙辦事處的一些領導出任三沙市的領導。原來西南中沙工委書記張耕出任三沙市副書記、常務副市長，原來的西南中沙辦事處主任馮文海則升遷為三沙市副市長。
而對肖杰來說，出任三沙市長就沒有行政級別上的升級。早在2002年7月，他42歲時，就已經出任海南省科技廳廳長、黨組書記，被視為少壯派、實權型官員。2007年之后，肖杰轉任海南省農業廳廳長。
盡管并非升遷，但成為三沙市首任市長意義非凡。肖杰在就職演講中說，“這既是無上的光榮和無比的幸運，也是全新的任務、全新的挑戰和全新的考驗”。由于三沙獨特的地理、政治、經濟意義，肖杰在網上也被稱做“最牛市長”。
一名海南省的海洋事務方面的官方人士告訴記者，肖杰就任三沙市市長的消息在浮出水面前已在海南官場傳開，據說其被看重的是“辦事能力強”。
在海南，肖杰被譽為“第一農官”，在其就任海南省農業廳廳長的5年內，力促海南省農業的轉型增效，促進熱帶高效農業、生態農業發展，打造海南省農產品品牌。
肖杰還是個“學者型”官員，今年4月，他還出版了一本記錄自己從事農業治理經驗的書《濃農情》。海南官方報紙的一篇報道評價這本書，“數據準確，資料翔實，論述充分，針對性強，時間脈絡清晰，內容形式多樣，體現了肖杰廳長作為海南農業戰線主要負責人對海南三農的深厚感情。”
最扁政府
最牛市長所要管的卻是全國最少的城市人口。根據媒體報道，三沙市的人口也就1000多人，這樣的人口規模都無法比擬沿海的一個普通村莊。而13平方公里的島嶼總面積，也遠遠比不上一個小鄉鎮。
這種獨特的人口、地理局面，將導致三沙市的政府架構不得不因地制宜進行一些相應的變通，而三沙市的政府架構也會成為全國最扁平的一套。
三沙市一級政府之下是否再設縣、鎮兩級政府目前不得而知。不過，國家行政學院教授竹立家推測，三沙市很有可能保持目前的這樣一種模式：市政府直接對接行政村。
就行政架構而言，創新早已有之。廣東的東莞、中山都是直接由地市一級政府直接管轄鎮一級政府，中間不再設縣一級政府。竹立家說，由于三沙市獨特的地理、人口環境，進行靈活的政府架構建設是可能和正常的。
中國南海研究院海洋經濟研究所所長征庚圣說，如果三沙市要在當前的條件下設鎮一級政權，那么，在三沙市廣闊的藍色國土很有可能和地廣人稀的西藏類似，一個鎮只有一兩個公務人員，負責該鎮所有社會治理的事務——這同樣是扁平的政府架構。
但他同時認為，要設立鎮、縣一級政府，往往有一定的人口、地域面積上的門檻。然而，以三沙市目前的島嶼面積和人口規模來看，組成一個鎮的條件不足。
無論如何，三沙市人口也就1000來人，而且多數是漁民，而如果三沙市政府的架構層級和部門數量太多，官員的人數將不可避免超過市民人數。
表面上看，三沙市應該借鑒舟山市，因為三沙市是繼舟山市之后的第二個以群島設市的地級行政區劃，而且市政府也都放在遠離大陸的海島上。舟山最大的島舟山島是市政府駐地所在，并劃為定海區、普陀區兩個縣級區，在另外兩個島嶼還設立縣級、鎮級政府。但三沙市無法模仿舟山市行政架構的原因在于，兩者間的不同一目了然，舟山市擁有上百萬的人口，其單個島嶼的面積也超過飄落在南海上的島礁。
征庚圣說，除了促進社會民生，三沙市未來的職能將主要集中在海洋事務上。而這也要求三沙的機構設置，和一般的市政府有所不同，并且很有可能實行大部制，從而成為海南行政體制改革的一個創新試點。
責重若山
肖杰對媒體表示，上任之后將致力于實施三沙市的行政管理；致力于三沙市的開發建設；致力于南海的環境保護；致力于加強改善三沙市的民生，讓市民分享設立三沙市的成果。
根據從中央到海南省的規劃，三沙未來的經濟開發將集中在海洋漁業、旅游、油氣三個重點板塊。從三沙市副市長的人選也可以看出三沙市在這幾個領域的意圖。張軍副市長原是海南省海洋與漁業廳副廳長、黨組成員，兼海南省海洋與漁業監察總隊總隊長。而馮文海副市長之前主要在海南省擔任旅游方面的工作，曾是海南省旅游國際開發中心的主任。
但是擺在肖杰和他的同事們面前的困難是，三沙市的海洋漁業、旅游、油氣三個板塊的基礎都很薄弱，挑戰無處不在。
征庚圣說，去年廣東GDP超過5.3萬億元，其中海洋經濟（海洋以及海洋相關產業）的產值超過1萬億，占比20％。而海南作為海洋大省，但海洋經濟的產值的占GDP比值會高一些，為25％，但也只有600多億元。
海南省海洋與漁業廳人士告訴記者，西南中沙漁場每年的可持續捕獲量超200萬噸，但由于受捕撈船只數量、規模，以及農業部門的總量控制，海南目前每年的捕獲量僅為8萬噸左右。
海洋捕撈另一個重要的限制是海洋補給能力不足。永興島作為三沙供應最完善的島嶼，坐著漁船從海南島出發到那兒要一天一夜，島上的官兵的供應還有賴于漁民船只的額外支持，在更遠的島嶼和海域，補給難度就更大。
上述海南省海洋與漁業廳人士還說，三沙未來會加強海上補給能力，包括固定的礁島補給點建設，以及流動的大型補給船只。但征庚圣告訴記者，南海漁場魚群最豐富的是在南沙，做好西沙補給站的意義在于進一步向南沙推進，而這不可避免的會涉及到更復雜的國內、國際問題。
另外在旅游方面，盡管海南官方已經表示，力爭在年底將西沙旅游航線開通。但征庚圣說，西沙航線就算開通，西沙的接待能力也仍然很有限。目前永興島的賓館房間僅有40多間，這意味著一天能在島上過夜的人數不超百人。而如果游客不上島，那么消費就無法留下來。
根據上述海洋漁業廳人士的描述，這些賓館房間本不準備用于接待游客，西沙航線開通后，很有可能的模式是，游客吃喝拉撒都留在船上，游客可以上島玩一陣子，但不能睡在島上。這樣做的目的是減少旅游對西沙這片純潔的處女地的污染。
但征庚圣認為，事實上一些可降解的垃圾是可以放入海洋的，而三沙的旅游開發將有可能因為對環境污染的過分恐懼而畏首畏尾。
在油氣開發上，除了受到深海開采技術的掣肘外，還要處理好更多央企和地方的關系。征庚圣說，如果直接讓中海油等央企到南海來布局，利潤將大多被央企拿走，海南將無法從三沙的發展中拿到多少蛋糕，影響其積極性。隨著資源稅改革的啟動，并有望在全國推行，未來海南或會爭取通過征收資源稅來從三沙的油氣發展中分羹。
還有一個重要的挑戰留給三沙市：如何處理好和海南省沿海市縣的關系。事實上，周邊的市縣并不希望看到三沙市的突然出現，搶走旅游等的市場份額。征庚圣認為，未來在三沙市的發展中，如何讓周邊市縣也分到蛋糕，這個問題同樣重要。
三沙在這些錯綜復雜的關系中誕生。肖杰稱，三沙市的官員們“責重若山”。
