法律、管制與經濟增長

薛兆豐

北大國家發展研究院研究員法律經濟學研究中心聯席主任

zjphhh03@gmail.com

與中國許多城市一樣，杭州的財政收入，顯著依賴土地出讓金。 據上周《經濟觀察報》報道，由于地產調控和經濟增速放緩，杭州上半年的土地出讓收入大減，預計無法完成財政收入的年度目標；若真如是，杭州就“可能率先成為首個無法完成年度財政預算目標的省會城市”。

記者說“可能率先”，用詞嚴謹，因為可能有多個省會城市同時創此紀錄。當然，不能完成任務本身并不重要。年度目標是可以調的，把新目標調低，明年又可以完成任務。倒是這從來沒有哪個省會城市不能完成財政收入目標的傳統，令人懷疑這些市政府并非始終“實事求是”。多一些城市不能完成財政收入目標，反而讓人感覺更加真實。

這則消息真正令人擔憂的地方在于，各級政府手頭可以出讓的土地越來越少，財政收入越發窘困，一些基層政府已經窮到了“年終要拿一塊地賣了以后才能發工資”的地步；真的無地可賣，那政府會把手伸向何處？

我們知道，普通人有四種辦法增加收入：掙錢、借錢、賣家當，不然就是搶錢搶物；而政府增加收入的方式也有四種：掙錢、借錢、賣家當，不然就是征稅和印錢。讓我們約略分析政府的這幾種生財之道。

先談掙錢。古今中外的經驗告訴我們，政府不善于掙錢。盡管政府官員可以很聰明、政府可以擁有海量市場數據、政府也具備做事的權力和魄力，但致命之處是：政府官員不是公共資源的私有者，他們對資源利用的決策，只可能顧及任期之內的效果，不可能看到遙遠的未來。

“爭取和保住位置”是他們的目的，“做事”是他們的手段；而不是相反，他們不可能把“做事”當目的，而把“爭取和保住位置”當手段。不是說政府官員中缺乏志向高遠之人，而是說政治的現實約束，決定了官員必定“先占位置、始能做事”。

這任期的約束，使官員不可能像私有者那樣，充分承擔其經營決策的后果。換言之，官員經商與商人經商，目標并不一致。老百姓會以為，官員經商有好處，因為他們并非唯利是圖，而是會顧及大眾的利益。事實上，世上沒有免費午餐，官員在經商過程中所做的任何商人不愿意做的“善事”，其實遲早都是老百姓自己付的賬。

養老金是典型的例子。迷信的人說法是，將工作期間的部分收入交給政府，政府能使得這筆財富盡量保值增值，等退休后本息奉還讓人們頤養天年。實際沒有這回事。政府之所以暫時能夠對目前已經退休的人士提供養老金，并不是因為它善于保值增值，而只是它目前還能從年輕的繳款人那里取得資金，用新錢還舊債。一旦人口結構逐漸改變，繳款的年輕人逐漸減少，取款的老人逐漸增加，養老金就難以為繼。這是古今中外所有政府操辦的養老保險的“總路線”。

再談借錢。政府借錢就是發債。上世紀二戰后，西方國家盛行凱恩斯經濟學，信奉政府亂花錢有利于刺激經濟的理財哲學：私人不愿意修的路，政府來修；私人不愿意建的廠，政府來建；私人不愿意設的崗位，政府來設；私人不愿意發的福利，政府來發……問題是，盡管這些開支可以造就短暫的繁榮，可以緩解一時的痛苦，但這種做法不符合“量入為出”的基本理財原則。目前歐洲的債務危機，不僅印證了政府為了資助刺激經濟計劃而進行大量舉債的傾向，也展現了這種做法的嚴重后果。

再談印錢。政府印錢就是制造通貨膨脹。這比舉債和征稅更誘人，因為既不需要說服債權人借錢，也不需要征得納稅人的同意，只需要開動印鈔機，就能立即獲取購買力，而要過至少一年半載，代價才會逐漸以通貨膨脹的方式顯露出來。到這個時候，各國政府又會尋找替罪羔羊，說是地產開發商推高了房價、說是投機者炒高了大蒜和綠豆的價格、說是阿拉伯的石油卡特爾制造了能源的高價……各種價格管制和限購政策便應運而生。

中國目前也正經歷通貨膨脹，其中一個主要原因，是過去十年來，為了維持人民幣兌美元的較低匯率而被迫印鈔。人民幣匯率被人為壓低，外匯于是涌入追逐廉價人民幣，央行采取引發新鈔的方式來應付外匯的兌換需求。其結果，一是巨額的外匯儲備，二是巨額的人民幣新增流量。要遏制這種“引入型通脹”，要么是讓人民幣匯率自由浮動，要么是動用舉債而非印鈔的辦法來籌集應付兌換需求的人民幣。不管出于何種目的，用印錢的方式來支撐財政開銷或扶持特殊產業，是飲鴆止渴，絕不宜用。

再談賣家當。政府手上有物業、有產業、還有土地。將國企私有化，往往是各國政府為了籌集資金，迫于無奈時采用的辦法。如前所述，政府官員天然地不善于掙錢，將產業私有化是好事。所謂的“好”，有兩個層面，一是國企落到了善用者的手里，浪費減少，資源升值；二是政府對原國企的扶持政策，也往往會隨著私有化的過程而取消，這樣被盤活的就不僅是國企本身，而是國企所在的整個行業。

政府出售土地，或在“土地所有權歸國家”的名義下出讓土地的使用權，與國企私有化一樣，能極大地起到盤活土地資源的作用。問題是，許多人認為，地方政府賣土地，搞基建，會推高地價，從而盤剝和套牢了購房者。這是所謂“土地財政”，即政府通過賣地來增加收入的做法，受到大眾詬病的原因。

我在這個專欄解釋過，政府賣地必定增加土地供應，既然土地供應增加了，那賣地就不可能在邊際上推高地價和房價。事實是，政府按規則賣地的做法，照亮了人們改善居住條件的前景，人們樂意在房地產業花更多錢。是增加的需求，先推高了房價，進而再推高了地價。這好比蘋果公司革新了手機，激發了人們的物欲，從而推高了人們購買手機的總支出一樣。要明白的是，在蘋果公司推出手機以前，人們獲得同類服務的價格，不是很低，而是無窮高；同樣地，在政府賣地以前，老百姓享受今天的居住服務的價格，不是很低，而是無窮高。

問題不在政府賣地，而在政府獲取土地的方式！過去政府通過“征地”或“轉地”，免費或低價從農民手上獲得大片土地，然后又以高價出讓，作非公共用途的建設。與民爭利，很不可取。

是的，過去的已經過去，我們應該往前看。往前看，再也不應該這樣了。若非涉及純粹的公共用途，那就應該讓農民和開發商自己協商、自己立約、自己交割，而政府只是作個旁證，或收取合理的交易稅，或收取開發成功后產生的商業增值稅。若真的屬于嚴格的“公共用途”，政府也應該給予充分的補償。

有人問，政府若不通過征地的方式整理出大片空地，又怎能提高招商引資的吸引力，或從事重大項目的開發？答案是：政府要地，與私人企業要地一樣，應該到土地市場上購買。這是說，即使認同政府有“征用（tak-ing）”的權力，也應該從“征地”這種“實物稅”，向“征稅”這種“貨幣稅”過渡，而這是現代化政府的標志。

歷史上，形形色色的“政府”，都有過各種征收“實物稅”的嘗試。這些“實物”，包括糧食、牲口、布匹、土地、勞動力。義務兵制度，也是一種實物稅，其中的“實物”就是人力。政府征收實物稅的實施成本高，因為人們會刻意保留良品而上繳次品，而政府的監督繳納行為和考察實物質量的成本，就會扶搖直上。

文明而有效的做法，是改“實物稅”為“貨幣稅”。政府征收貨幣稅，并沒有否定其“征用”的權力，而只是改變了征用的方式。要知道，貨幣是最容易甄別其價值的物品，一元就是一元。政府不僅無需擔心納稅人繳來的貨幣稅摻假，而且能夠憑著貨幣收入，在自由市場上購買官員們想要購買的物品。今天政府所用的辦公樓、辦公桌、汽車、宴席，都是用征來的貨幣稅購買的。諸位不妨設想，要是這些物品，都改用“實物稅”的方式征取，那將會出現何種混亂局面？

政府用遠低于市場價格的代價，征用一片空地，用來招商引資，到底劃算不劃算？爭論不會有結果，因為沒有標準。與此對照，假如政府動用財政收入，以市場價格在市場上購買一塊空地，用來招商引資，到底劃算不劃算？這種爭論則很容易達成共識，因為可以在商言商、算一筆明白賬。當然，讓商人自己盤算購買土地是否合算，而政府則退出市場，袖手旁觀，只收一點稅，是最理想的制度安排。

杭州市“土地財政”面臨的困境，讓我們重新思考政府的生財之道。我的看法是，各級政府應該棄“實物稅”而選“貨幣稅”，從依靠“土地征轉”轉向依靠“貨幣稅收”來支撐財政開銷。至于稅率，當然是越低越好，而真要做到低稅率，就還得看我們在緊縮政府支出的問題上，取得多大的成功。