經濟觀察報 記者 劉建鋒 鄉村自治，是彭真擔任全國人大常委會委員長期間，便力主推行的政治改革措施。

1980年前后，廣西河池宜山縣等地村民自發召開村民會議，制定了村規民約，選舉產生村民委員會，負責全村的公共事務。在彭真的主導下，村民委員會寫入了1982年《中華人民共和國憲法》，明確了村民委員會的性質、基本任務、組織設置、選舉等有關事宜，正式確立了村民委員會在我國的法律地位，并為制定村民委員會組織法提供了法律依據。

1987年11月24日下午，彭真主持六屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。1998年11月4日，《中華人民共和國村民委員會組織法》正式通過。

對于基層自治，彭真曾說：“堅持自治，凡是村里辦的事由村辦，不要鄉政府插手。”并且說，“百姓能管好一個村的事，就能管好一個鄉，能管好一個鄉，就能管好一個縣。”

但由于政府公權的過度擴張，嚴重損害了基層的自治機制，又由于缺乏良好的制度設計，選舉易于被操縱，鄉村選舉流于形式，導致基層自治的現狀堪憂。

基層現實導致多位學者對于民主改革從基層自治做起的路徑產生懷疑。對此，安徽省社科院研究員、鄉村選舉專家辛秋水批評說，學者們往往會出于對現實的不了解而低估基層民眾的創造力，成都以村民議事會為主的基層民主試驗，是一個了不起的創造，而鄉村基層民主的止步不前，主要是由于沒有能推行一套設計合理的具體的選舉制度?，F今基層空前動蕩，只有真正實現民主才能實現長治久安，如果高層領導機構決意在基層推行民主，農民也好，學界也罷，都能設計出科學合理的選舉制度，實現真正的民主。

2012年3月14日，國務院總理溫家寶在記者招待會上，引用了彭真的話，表態銳意推行基層民主：“群眾能管好一個村，也能管好一個鄉，也能管好一個縣，這需要一個過程。”

成都新型治理模式

村民議事會制度目前已在成都市成為村級自治的中流砥柱。它是在村民會議之下，設立一個“村民議事會”作為常設機構，作為村里的決策機構，村委會負責履行它的各項決策。

村民議事會再產生一個監事會，由監事會履行對村委會執行決策的日常監督，而監事會的主席一般會由村支部書記擔任，以體現政黨作為執政者在自治組織中的監督和引領地位。

中國社會科學院政治學研究所研究員陳紅太在成都市調研后發表文章，稱“成都市的新型村級治理機制，實際上已經形成了一種新型的村級治理模式”。

“‘村民議事會’是在原有的村民自治組織框架內，廢止了實際上已經不發揮作用的村民代表會議，設置了類似于村民會議常設機構這樣一種組織形式……‘村民議事會’與原有的‘村民代表會議’最根本的不同不僅在于它的村民授權的真實性、這些議事會成員在村民中的權威性，還在于它的經常性。議事會成員多由村中的長者和常住民擔任……村民議事會的成員還不限于本村有戶籍的村民，那些常年在村里居住的產業主、離退休干部和教師等，也都可以被選為村民議事會成員。這樣的議事會可以集村中各方常住精英人物，把村中的權威資源和治理經驗真正的集中利用和發揮出來。”

事實正如陳紅太所言，雖然在法律規定的框架內，成都市所轄各鄉村依然會選舉村民代表，但“村民代表大會日常并不起作用，它過去本來就很少發揮作用，現在就更是由村民議事會來實施決策，也可以說，村民議事會是村民會議或者村民代表大會的常設機構”。曾在產權改革之初任鶴鳴村村主任的余躍說。

余躍和鶴鳴村村支書劉文祥講述了村民議事會的產生過程：

“當初決定搞產權改革、土地確權，都江堰市委要求要充分發揮基層的自主性，沒有配套任何強制性的措施和手段，并且告知村民，如果不能穩妥解決村里的爭議問題，土地確權和綜合配套改革可以暫停。”

“而當時各家各戶之間的爭議很多，因為牽涉到歷史遺留問題，每天都有許多人來找我們，我們也解決不了，怎么辦呢？我們想到了一個辦法，讓村里熟悉歷史情況的老人出面來，理清哪塊地是怎么來的、怎么去的，宅基地是怎么劃分的，哪些是誰家的祖地。”

村委會把這些爭議問題，委托給村小組解決，每個村小組請老人和有文化的村民組成議事小組，村小組之間的事，就由議事小組選人成立村一級的議事會，結果，就在村議事會，把疑難問題都化解了。

2008年3月，成都市委書記李春城來鶴鳴村，問村支書劉文祥：“你們土地確權，矛盾是怎么解決的？”劉文祥回答說，在基層就解決了。這個回答讓李春城很驚訝，他說：“你這里就是最基層了，怎么還有基層？”劉的回答是：“村小組議事會。”

議事會機制的產生，并非偶然。事實上，2008年3月，不僅都江堰的鶴鳴村自主產生了議事會，邛崍市羊安鎮仁和社區、邛崍市油榨鄉馬巖村也都產生了類似機構。2008年7月，成都市委開始推廣“村民議事會”機制。

都江堰市天馬鎮金陵村在試點村民議事會的時候，分15個小組、每個小組選三個有德望的村民組成議事會。

村民們提出了三個要求：一、不能是現任黨支部成員；二、不能是村委會成員和村小組長；三、不能是村民代表?？偠灾?，不能擔有現任職務。

選舉辦法是，村小組開會，不記名投票當場選出三個議事會成員。然后，村議事會開會，不記名投票當場選出五個監事會成員。

議事會每月不定期召開一次，村中事務必須通過議事會議決，交村委會執行，由監事會對村委會執行情況實時監督，如議事會成員對監事會成員履職有不滿，可以向村黨支部提出，由黨支部主持改選。如果黨支部不履行職責，議事會可以組織罷免監事，也可以將此事提交村民會議，還可以向上級黨委反映。

組合選舉試驗

“民主政治要想在中國鄉村建立牢固基礎并扎根、開花結果，關鍵在于民主政治體制要與中國國情和當前中國社會生活實際相結合，這是一件至今尚未解決的問題。‘組合競選’在這方面是一個良好的嘗試。”北京大學社會學系教授王勝泉，曾這樣評價安徽省社科院研究員、鄉村選舉專家辛秋水的基層治理試驗。

事實上，目前由民政部門主導推行的鄉村選舉制度，主要是“海選”，而根據記者多年對多省市基層選舉的觀察，普遍會發生賄選，中部地區每票基本在100－300元，東部發達地區如義烏一些鄉村每張選票價格高達2000元左右。某縣委干部曾透露，近年每三年一屆的村委換屆，鄉鎮書記操縱海選，一屆獲利可達百萬元之巨。

阜陽市潁上縣曾任某鎮黨委書記的葉克連，一直試圖探索新的選舉形式。他在2011年11月對記者講述了鄉村現行海選常見的過程操縱辦法和利益關系：鄉鎮主持村委海選，首先在選舉委員會產生的時候就先劃定有利于內定人的條件，提名候選人的時候就將不利的人排除掉：利用村民參與度不高，選舉委員會的人直接拿空白選票劃好后投入票箱，村民不知到底多少人投了票，雖說投票場所是固定的，但少有人留在現場數人頭。候選人選定就基本定局。如果某個陪選人想把內定人選掉，便會把陪選人票數直接記成內定人的，因為選票是無記名的，最后還要由監督的人控制。只要政府不查核，村民不可能知道到底多少票。

海選之所以無法形成有效監督，是因為所有參選者均是個人，難以動員支持力量，村民也都是以個體認可的形式投票，不能有組織地對選舉委員會和政府監督者實行監督。

而辛秋水在安徽省委支持下推行的“組合競選”，從1989年開始試驗，因為程序設計合理，被安徽省三農問題專家何開蔭評價為：“真民主！”

它的具體做法是：先由小組分別開會，無記名投票提出候選人。選舉委員會將提名票數匯總統計，以得票多少為序確定候選人。然后，每位村委會主任候選人，分別在提名得票較高的副主任候選人和委員候選人中，挑選合適人選，以差額原則“組合”自己的村民委員會“競選班子”（多于法定人數）并張榜公布，讓全村家喻戶曉，對之品頭論足，相互比較。各競選班子分片開展競選活動或舉行全村競選大會，輪流發表競選演說，回答村民的當場提問，營造民主競爭氛圍。到投票時先由選民直接投票選舉村委會主任；然后，由選民對主任當選者組合的村委會班子成員進行差額投票選舉。

安徽省農墾集團紀檢書記儲成勝在任靈璧縣縣委書記時，被這種選舉設計打動，回靈璧縣后立即在全縣推行：“這其實類似于兩派競爭，采取了強調整套班子‘組合式的競選’，將競爭機制從海選的個人競爭轉變為組閣競爭，競爭強度和選民參與度大大提高，競爭的最后結果也具有很強的預見性。”儲成勝認為，“組合競選”無形中形成強大的在野監督力量，彌補了村委會自我監督和群眾監督的不足。

中關鄉村支書儲誠水說，“最大的好處是能以強勢監督逼迫村委會班子嚴格依法，村內矛盾也能盡早發現和解決，不至于隱瞞和拖到不可解決的地步。”

安徽大學社會與政治學院副教授楊雪云認為，與其他模式相比，它的制度設計在很大程度上避免了“海選”的盲目性。“海選”中，基于個體理性的投票行為選出的卻很可能是難以代表村民利益的村委會班子。把矛盾深的人選到一個班子，為以后內訌埋下隱患?；驅⑼患易宓娜诉x到一個班子里，為日后村委會的專權提供了條件。而組合競選使村民在有機會了解未來班子的大致全貌，對其工作效能進行評估再決定怎么投票。

中國科技大學人文學院教授張允熠認為，“組合競選”是在競選中提高公民的民主意識和公民素質，在農村社區培養民主氛圍、民主環境、民主習慣和民主能力，是對歷史、社會真正的推動。

2011年11月儲成勝對記者說，：“建立一個真正民主的村委會競選制度，遠比建幾個開發區重要?，F在基層矛盾突出，地方維穩壓力大，關鍵是讓基層真正實現民主，要是做到了村務村辦、政務政辦、法務法辦和黨務黨辦，那么村民一定會充分發揮智慧，創造出適合本村的民主實現形式，不管是組合競選，還是其他方式。但真正的民主一定會觸及利益集團，這就要看當代人的勇氣和胸懷了。”

如果一個鄉村，村民擁有明確的產權能獲得法律的保障，也有一個開放的交易市場，不必擔心被強迫交易，村民可以自主選舉議事會，也可以組織班子參加鄉村競選，那么，作為一個公民，他還有什么欠缺呢？

辛秋水回答說，這在基層已經是接近理想狀態了，但即便做到了這些，仍然欠缺對外界社會參與治理的機會，這就需要政府釋放更多的權力，讓百姓參與更廣闊的社會治理。廣東省推行社會管理創新，不光是解決社會穩定問題，更是通過歸還治權的方式，為普通公民社會價值的實現提供平臺和機會。