經濟觀察報 記者 劉建鋒 廣東省正式提出社會領域的改革，是在2011年1月的廣東省委十屆八次全會上，汪洋提出“建設幸福廣東”，這被廣東省委定為今后一段時期的核心任務，這是國內首次有省級黨委把社會建設擺在與經濟建設同等重要的“雙核心”位置。

其后，不到半年，廣東省委專門召開一次全會，專題研究社會建設，隨后出臺《關于加強社會建設的決定》，提出全面加強社會建設。9月，廣東省便印發了7個配套文件，組成了該省加強社會建設的政策體系。在出臺文件的同時，廣東快速組建了省、市、縣（區、市）三級社會工作委員會，各級社工委干部在2012年3月底前全部到位。

2011年9月開始，廣東省社工委正式開始運作，它受省委、省政府雙重領導，由省委副書記朱明國兼任省社工委主任，省社工委實行委員制，省委組織部、宣傳部、統戰部、政法委、省發改委、公安廳、民政廳、財政廳等數十家省級黨政單位作為成員單位，派出委員。其工作運行機制是：決策、執行既相對分離又相互協調，省社工委負責研究和統籌處理社會工作中的重大問題，成員單位按照委員會的決策和部門職責分工做好貫徹落實工作。

由于成立如雷霆迅猛，機構組成陣容強大，廣東省社會工作委員會又被傳媒稱為“超級機構”。

這家“超級機構”的專職副主任劉潤華現年52歲，2011年9月，他獲任廣東省社會工作委員會專職副主任，此前，他曾是深圳市民政局黨組書記、局長，以下為對其專訪。

建立與市場經濟體制相適應的社會體制

經濟觀察報：由于社會發展、需求多元化，民間力量快速增長，參與社會管理的呼聲高漲，當前中國一些地方已經實施社會管理體制方面的變革，這個趨向是否勢不可逆？

劉潤華：在建立社會主義市場經濟體制過程中，我們通過推進“政企分開”，厘清了政府和市場，以及政府和企業之間的關系，構建了一個日趨成熟的市場。我們常說，經濟是基礎，經濟基礎決定上層建筑。同樣，有什么樣的經濟體制，決定了我們需要有什么樣的社會體制、行政體制和文化體制。因此，社會體制改革必須服從并服務于市場經濟體制改革，也就是說，社會領域的改革必須堅持社會主義市場經濟的改革方向。

經過了三十多年的改革開放，我國在經濟、社會和其他領域都發生了巨大變化。生產力水平發生了翻天覆地的變化，經濟制度也從計劃經濟轉變為市場經濟，隨之也帶來了社會形態的變化。改革開放前，人民生活水平普遍較低，實行的是平均主義的分配。古人云“不患寡而患不均”，伴隨經濟大發展，貧富差距逐漸拉大，基尼系數增高，同時帶來一些社會問題。

社會結構正在從緊密型社會向松散型社會轉型。所謂緊密型社會是指在計劃經濟時代，每個人都打上一個“烙印”，都從屬于某一單位，在“單位人”的時代，公權力通過各個單位，對社會成員實行非常有效的管理。整個社會就像一個機器，每個人就像這個機器上的一個螺絲釘。經過多年發展，在從計劃經濟到市場經濟轉型的過程中，把人從對單位的依附關系逐漸釋放了出來。這是社會的進步，但又給我們帶來很多問題，相對獨立的“社會人”身份，給社會帶來了新變化，對社會穩定性帶來了一定沖擊。

當前的社會變革需要與時俱進，要符合社會發展的需求，但要避免導致動蕩。

經濟觀察報：廣東的社會體制改革，無論是深度還是廣度，都走在全國的前沿，根據廣東的經驗，社會建設的目標是什么？

劉潤華：作為改革開放的前沿，廣東先行先試，很多經濟指標位居全國前列。因發展階段不同，相較中西部地區，一些問題首先在廣東出現，其中一些問題已開始尖銳起來。因此，加強社會建設更具有迫切性。對此，廣東高度重視。

去年以來，省委省政府采取了一系列的措施來推進社會建設。

廣東加強社會建設的范疇很寬廣，《關于加強社會建設的決定》明確指出至少包括以下三項內容：一是以民生為重點，二是以社會服務為基礎，三是以社會管理及其創新為特色。排序清晰，定位明確，超出了內地很多地方經常提到的社會管理的概念范疇。

較強的經濟實力使廣東具備條件面對和解決一些社會問題，并響亮地提出發展為了人民，要讓社會成員更好、更多地分享改革與發展成果的指導思想。

社會建設的目標是什么？我認為是以“政社分開”為前提，厘清政府與社會、以及政府與社會組織之間的關系，構建一個與社會主義市場經濟體制相匹配的社會體制，從而建設成熟社會。

成熟社會不能單純用公權力把社會管起來，而是借助公權力和社會力量，通過充分調動“社會協同”和“公眾參與”實現社會的有序、穩定和發展。要改變計劃經濟體制下橫向到邊、縱向到底的“全能政府”管理形式，通過行政體制改革構建適應市場經濟體制的新的社會治理結構。

行政體制改革最重要是三點：

第一是政府有所不為，必須從大量的公共事務、公共領域中退出，只要可以不管的，哪怕現在管得還不錯，但社會也能做的，我們就要創造條件讓社會去做，也就是要縮小行政權力的范圍和活動的空間，為社會成長提供舞臺。

第二是政府要承擔諸如基本公共服務等社會責任，不斷加大對社會建設的投入，并通過購買服務的形式提高服務質量和減低服務成本。

第三是建設法治政府，依法行政，規范政府行為，自上而下地對公民和社會事務進行有序管理與服務。逐漸增強社會自我組織、自我管理、自我修復、自我服務、自我完善的自治功能，充分調動社會成員參與社會管理和公共服務。

經濟觀察報:社會體制改革還會面臨怎樣的阻力？

劉潤華:社會組織參與社會管理、公共服務，這是社會經濟發展的必然要求。政府要有自我革命的精神，不同的時期改革面對的壓力有所不同。

改革開放初期，改革壓力主要來自意識形態。當時爭論的焦點是姓“社”還是姓“資”，但實踐證明改革對個人而言相對沖突不大，相反，社會各階層的成員普遍是從中得到紅利?，F階段改革的阻力主要來自既得利益格局，尤其是掌握公權力的人。所以說，掌握公權力者要有自我革命的這種精神。

這種精神來自哪里呢？來自對社會發展階段的正確認識，來自對社會發展方向的把握。如果你不改革，社會矛盾不斷地集聚，結果就會像堰塞湖一樣，如果不能恰當地疏導，就可能有顛覆性的結果出現。

如果大多數人認識到這一點，就會明白“與時俱進”的概念。

一個極端的例子是晚清時期，中國到了必須改革的階段，但既得利益集團不愿意改革，覺得王朝是不會垮的，有一天真垮了，“皮之不存，毛將焉附”。隨著清朝政府的垮臺，原來的既得利益集團也就不復存在了。

因此，執政者要有改革的自覺，要排除萬難去推進改革。但是，改革必須循序漸進，因為社會組織參與社會管理、公共服務還需要具備其他條件，比如說社會組織自身的培育發展、自身的能力提升等。

經濟觀察報：社會體制改革，關鍵是要把握好哪幾點？推行它的關鍵難點在哪里？根據廣東的經驗，在實務操作上有哪些可以借鑒？

劉潤華：社會建設與自然科學不同，自然科學可以通過千萬次的實驗來驗證，但社會體制改革不能瞎折騰，關鍵是改革的方向感要強，同時能清醒地認識到我們面臨的形勢和條件，用歷史的眼光看準前進的方向、改革的目標，找到兩者間的距離，并想辦法逐步向目標方向前進。改革不會一蹴而就，會受到物質條件、人的思想與認識等因素的限制，我們提倡循序漸進的社會改良，車開得太快，會有翻覆的危險。社會改革需要有妥協精神，需要有妥協的智慧，妥協是為了凝聚共識、匯集力量，更好地推進改革。

當前，社會體制改革的重點是要把計劃經濟體制殘留下來的痕跡加以清除，建立與市場經濟體制相適應的社會體制。

比如社會組織的計劃經濟痕跡體現在“行政化”與“壟斷化”。

社會組織偏離了其應有的民間屬性，成為“二政府”。社會組織“壟斷性”的典型表現是行業協會的“一業一會”，原來由各個職能部門演變而來的行業協會，逐漸發展成為行業的壟斷平臺，唯我一家，別無分店。

壟斷導致了行業協會普遍活力不足、作用不大。我們推行“一業多會”，反對聲音不少。通過調研，我們發現，連5A級行業協會這樣發展好的協會對施行“一業多會”也很不理解，他們說，難道我這個組織不好嗎？我們的解釋是，你已經是本行業內的“龍頭老大”，難道還害怕一個“小蘿卜頭”去跟你競爭嗎？我們要構建的正是一種競爭性的優勝劣汰機制。

“壟斷化”不僅在行業協會中有所體現，公益慈善組織同樣存在壟斷，“壹基金”成立過程的艱難，充分說明了行政性壟斷阻礙了社會組織的發展。

有人用美國的數據和中國對比，認為中國的公募基金會過多，應大力發展私募基金會。我認為這種觀點錯誤理解了兩國的信息：美國以私募基金會為主的格局是自然形成的，如果基金會的生存與籌款能力不行，公募基金會自然沒有辦法生存，自然會被淘汰；中國以公募基金會為主的格局則是通過行政性壟斷形成的，只有官方機構才可以注冊為公募基金會，盡管李連杰的“壹基金”計劃已運作多年，成績有目共睹，卻困難重重，說明政府對民間組織的不信任。

如果不破除這些思想、體制和政策的障礙，社會組織將難以在社會管理和公共服務中發揮應有的作用。但改革也不等于隨意放開，而是要通過分類指導，分類管理，漸進地改革。

目前，廣東主要放開了對工商經濟類、社會服務類和公益慈善類社會組織的注冊登記。之所以先放開這三種類型，是因為我們的經驗還不足，很多東西還看不清，需要先試先行并把握分寸。

以政社分開為抓手

經濟觀察報：社會建設的重點之一是發展社會組織并發揮社會組織的作用，主要體現在哪些方面？社會組織要真正發揮作用，需要提供什么樣的環境？

劉潤華：社會組織參與社會管理、公共服務，任重道遠，其最重要的作用之一是推動社會結構的重組，把像散沙一樣的“社會人”整合成為一塊塊“磚”。只有這樣，我們才能夠把社會的大廈給建起來。

毫無疑問，我們現有的主流組織框架如黨的組織和群團組織要大發展，要全覆蓋，要繼續充分發揮作用，這關乎我國的政體。但僅依靠這些組織，不足以把絕大多數的社會成員吸納進來。因此要利用社會組織這個載體，也就是說，以社會組織的多樣性來滿足老百姓多樣性的組織訴求。

同時，應當使社會組織成為提供公共服務的主體，社會組織的民間性在效率、成本等方面具備體制機制的優勢。為了更好地發揮社會組織的作用，必須營造一個公平參與的環境。

改革開放以來，公共服務基本上還是以政府機構提供為主，事業單位扮演了主體角色?，F在，政府應該有所不為，向社會組織讓渡空間，要以“政社分開”為抓手，厘清政府與社會，以及政府與社會組織之間的關系。

當年推行經濟體制改革時，就是以“政企分開”為抓手，逐步厘清了政府與市場，以及政府與企業之間的關系。比如，交通管理部門推行“政企分開”，不等于說國有運輸公司沒有了，只是這些國企和交通管理部門脫離了關系，而統一交由國有資產管理部門管理。從行業管理的行政部門分出去，有助于構建一個讓各種不同所有制企業公平競爭的行業發展環境，相對公平公正的實現是毫無疑問的。

今天社會組織要參與社會管理、公共服務，不解決“政社分開”的問題就是空談。面對復雜的社會體制的重新設計，社會組織管理體制是一個核心環節。因此，廣東省現階段加強社會建設的核心任務之一是發展壯大社會組織，并把社會組織打造成社會建設的主體。

經濟觀察報：關于政社分開，廣東具體是怎么做？

劉潤華：這方面有兩個概念，第一是增量改革，第二是存量改革。

增量改革主要指的是新增的公共服務項目。只要社會組織能夠承擔的，原則上不再成立新的事業單位，這就倒逼政府用購買服務的方式來提供公共服務。

存量改革針對的主要是現有的事業單位。改革要盡量少一點觸動社會各階層的既得利益，為我們的改革營造一個穩定的社會環境。那么改革的空間在哪里？不妨參考經濟體制改革的經驗。還是舉政企分開的例子，我們不是消滅國企，而是把它交給市場管理部門。試想，如果將來設立一個事業單位的管理部門，并實現事業單位與各個相關的行業管理職能部門脫鉤，就能為參與公共服務的各種不同主體提供公平公正的管理和服務。

我曾經在深圳市民政局當局長，民政部門直屬的老人院和社會組織辦的老人院并存。假如民政部門將其直屬的老人院交給另外一個單位去管，使之在人、財、物等方面跟民政局沒有關系，民政部門才能為各種不同舉辦主體的老人院實行公平的管理和服務。

只有沒有部門的利益的時候，才可能是公正的，這是必須要正視的一個問題。至于具體方式還需要再研究，但起碼要創造一個公平的環境。

構建新的監管責任體系

經濟觀察報：針對不同的社會組織，會不會有一個放開登記的時間表？一些確實有很廣泛的社會需求、但可能又有所顧慮的，應怎么辦？

劉潤華：沒有時間表。社會組織是一把“雙刃劍”，是一個帶有敏感色彩的話題?？梢韵葘⒚舾械念I域放下，在相對敏感度較低的領域先試先行。妥協不是問題，但是關鍵要推進體制機制改革。我們必須堅持改革，改革不可能一蹴而就，但必須往前推進。

怎樣創造一個環境推動改革呢？舉一個例子，在廣東有3600多萬異地務工人員，真正數量應該超過這個數，這些人身在他鄉，處于社會較低階層，生活非常艱苦，很多問題不去找老鄉還能找誰？所以事實上存在著很多鄉親互助組織。

無論它合法登記與否，對其實行有效管理，當地黨委政府都是責無旁貸的。不讓它登記，只不過是鴕鳥政策，連掌握動態的渠道都沒有，這顯然不是一種理性的做法。同鄉結社是一種廣泛的社會需求，我覺得宜疏不宜堵。我們可以通過異地商會，比如，在異地商會內設一個互助委員會，對來自同一地源的鄉親提供幫助，這樣就解決了組織載體合法性的問題。

異地商會的領袖，通常都是老鄉中的能人，都是有產有識之士，我們說“有恒產者有恒心”，他們的家業都在廣東，是愿意與當地政府合作的，其本身就是一股社會穩定的力量。我們還可以通過各地駐廣東的辦事處，加強對異地商會的管理。

我們愿意正視廣泛存在的社會需求，并積極尋找解決辦法。政策有沖突怎么辦？不能強行硬闖，需要變通和妥協，等將來條件成熟了再來調整。

經濟觀察報：如果經手登記的社會組織出了問題，誰來負責？一些地方民間組織管理局的干部對此也很困惑，表示壓力不小。

劉潤華：問題的關鍵有兩點。一是根源在于計劃經濟的印記——實行業務主管單位與登記管理機關雙重管理體制。

一旦社會組織出了問題，首先要問責的就是業務主管單位。在這種情況下，各職能部門的理性選擇就是盡量不做業務主管單位，這樣顯然不利于社會組織的發展，這也就是民間發起的社會組織找不到業務主管單位登記的體制性原因。所以，廣東要取消業務主管單位，推行由民政部門直接登記。

二是實行由民政部門直接登記后，如果監管責任全部落在民政部門，民政部門也必然會設置障礙，以盡量少登記為妙。

我們經常說要堅持社會主義市場經濟的改革方向，因此，在社會體制改革的過程中，在我們對某些問題看不明白的時候，我們不妨從經濟體制改革中找靈感。

比如，企業是法人單位，具備依法獨立承擔責任的能力，如果某個企業出了問題，沒有人會想到追究工商部門的責任。

同理，社會組織也是獨立法人，應該在尊重其法人地位的同時也強調它的法人責任。

我們就是要構建一個各個部門按照職責分工、承擔相應監管責任的體系，并已經將這一內容列入了今年廣東工作的要點，在工作要點中最基本的一條就是明確民政部門應該主要承擔與登記有關的責任。

比如虛假出資、虛報注冊資料等，如果不是民政部門的責任，就應由社會組織承擔責任，但如果在登記時應該發現卻沒發現，甚至與對方串通搞虛假，那么民政部門就應承擔責任。只有這樣才能形成各部門齊抓共管的局面。

今年2月，廣東省出臺了《深化社會組織改革的工作措施》，把以上內容列入其中，具體政策由廣東省社會工作委員會牽頭，正在加緊研究制定。

樞紐型社會組織要確立市場原則

經濟觀察報：廣東省委書記汪洋提出打造樞紐型社會組織工作體系，要讓工青婦（工會、共青團和婦聯）更好地發揮作用，有沒有具體措施？

劉潤華：廣東省社會工作委員會和省民政廳正在牽頭研究如何打造樞紐型社會組織工作體系，關鍵是要加強工會、共青團和婦聯與社會組織的聯系。

樞紐型社會組織需要在以平等、互助、自愿的原則指導下，在一個競爭性的環境中發揮作用，尤其要強調的是要構建一個雙向選擇的機制。樞紐型社會組織利用自己的品牌和資源優勢，廣泛聯合其他社會組織，形成合力，提升自身在社會管理和公共服務體系中的地位。而社會組織也通過與樞紐型社會組織合作，不斷發展壯大自己。

樞紐型社會組織不僅指工青婦，也包括像“壹基金”這樣具有廣泛社會影響力的民間組織。比如，去年，“壹基金”策劃了多個項目并動用3000多萬資金，聯合全國各地200多個社會組織共同實施相關項目，充分體現了樞紐性作用。

構建樞紐型社會組織工作體系應避免陷入兩個誤區：

一是按照組織類型把相關的社會組織行政性地劃給對應的樞紐型社會組織管理；

二是以行政區域為單位，比如以區或街道為范圍成立一個民辦非企業單位，讓其對轄區內的社會組織行使管理職能。

這里的核心問題是，各社會組織的法律地位是平等的，憑什么將某些社會組織行政性劃給其他組織管理呢？

經濟觀察報：廣東社工委的定位和具體工作是什么？

劉潤華：廣東將社會建設與經濟建設同規劃、同部署、同考核，并且專門成立一個系統，擔任這個系統的專職副主任，我感到了一份沉甸甸的責任，更是一份信任。

我們感覺社工委這個機構的定位和設置非常正確，它是通過統籌、協調、決策來推動社會建設。這種統籌、協調和決策主要是體現在幾個方面：

第一，作為黨委政府的參謀、助手，要經常性地研究社會問題，提出社會政策建議。要落實省委省政府的決策，是專責推進社會建設的工作部門。

第二，要著眼于跨部門的統籌和協調，我們不能夠干預各職能部門內部的工作和運作，一旦干預了馬上就會產生摩擦，但社會領域工作又往往是跨部門的，我們社工委就是要發揮跨部門的統籌協調作用。

第三，要跟基層聯動，要調動基層的參與，共同推進工作。

第四，要構建一種體制內外的合作平臺，吸納社會力量，最大限度地體現“社會協同”和“公眾參與”。

社工委現在有干不完的事情，但由于編制非常有限，決定了社工委不可能處理太多具體個案，只能把時間和精力集中在跨部門的統籌協調和頂層設計上。

比如“烏坎事件”，省社工委沒有直接參與現場處理，否則像廣東這樣有一億多常住人口的大省，每天都有事情發生，如果社工委都去處理，就會變為“消防隊”。但我們不能不關注、不能不研究，所以，我們通過分析調研、解剖麻雀，形成了三份研究報告呈報省領導，提出了一些政策性的建議。這就是職責分工。

改革的自信來源于對社會發展方向的把握

經濟觀察報：面對阻力，改革者還需要有足夠的自信來做這件事情。這個自信來源于什么地方？

劉潤華：改革意味著社會責任。它不僅是某些層面的阻力，其實相當一部分來自我們內心的恐懼，怕擔責任。

最重要的自信來自于對社會發展方向的把握，當改革改到我們自己身上的時候，自我的利益可能會受一點影響，但這是我們必須要經過的陣痛。

要改革，可能會改出一些問題。如果不改革，可能眼前沒事，將來會釀成大錯。比如，社會組織管理體制改革，可能會出現一些新情況新問題，但這是社會發展的方向。如果我們還堅持計劃經濟時代的思維方式，拒絕改革，肯定適應不了市場經濟發展的要求。

我們這一代人經歷了改革開放的全過程。熱火朝天搞經濟建設的時候，我們承擔的是經濟建設的任務?，F在高度重視社會建設，我們又可以從事這樣一份工作。

經濟觀察報：社會改革的邊緣在哪里？會不會到哪一個階段就走不動了。

劉潤華：改革是沒有止境的，因為改革就是一個與時俱進的過程，一定要根據經濟社會發展的階段不斷改進。很多問題都值得我們去改，在短時間內，可能改革的步伐沒有那么大，但沒關系，只要我們保持向前，向著正確的方向，那就是進步。