經濟觀察報 記者 田鵬 孫麗朝 原定于9月中旬在天津市人大進行的《天津市控制吸煙條例（征求意見稿）》（下稱控煙條例）二審很有可能會被推遲。
表面的原因是“項目太多，9月共有18項議題”，但天津市人大常委會法制工作委員會（下稱法工委）主任高紹林同時也強調，公共場所控煙的立法非常復雜，有很多困難，應該想得更充分一些。
最令高紹林擔憂的是立法之后的執行問題，“如果變成一紙空文，視若兒戲，對法治建設不利”。他將控煙立法視為其30多年立法工作中，挑戰性最大的一次。其他的立法不會有這么多潛在的違法行為人。而天津市有1200萬人口，其中27%的人吸煙。“（法規）寫出來不難，讓人們表面上接受也不難，但讓人們改變習慣難。”
法工委提出了兩條要求：一是，明確有關部門的分工細節；二是，制定執法細則，明確如何執法。
制定執法細則的任務落在了天津市疾病預防控制中心非傳染病預防控制所所長江國虹肩上，她是天津市控煙立法的主要參與者之一。
在上個世紀90年代，中國很多地方政府已經進行了有限的控煙立法，但執行效果不佳，法規淪為一紙空文。而這一輪按照《煙草控制框架公約》（下稱公約）第8條及其實施準則進行的控煙立法努力，不僅在未來面臨同樣的執法難題，甚至在立法階段就因可執行性的問題而遭到阻滯。天津遭遇的難題并不是孤例，在其他城市情形類似：在南昌，原本較早展開的控煙立法被擱置，理由同樣是可執行性問題；而在已經立法成功的哈爾濱，未來如何執行是立法者和執法者面臨的嚴峻挑戰。
地方推動中央
2006年1月9日，《世界衛生組織煙草控制框架公約》在中國正式生效，《公約》為全面履行公共場所防止煙草煙霧接觸的義務設定了5年的過渡期和準備期，按照要求，2011年1月9日，中國應該實現在室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具和其他可能的室外公共場所中全面禁止二手煙霧，但中國履約失敗了。
今年1月發布的《控煙與未來——中外專家中國煙草使用與煙草控制聯合評估報告》對中國的現行控煙政策和執行效果持負面評價：國內現有的法律法規與《公約》的要求存在巨大的差距；中國控煙系列政策執行不力，效果不佳。
雖然根據國際上的成功經驗，控煙要依靠立法來實現，但報告的主要作者之一、原國家控煙辦公室主任楊功煥認為，中國的控煙立法在國家層面，來自煙草專賣局（公司）的阻力很大。衛生部相對弱勢，且不積極，至今也沒有向國務院法制辦提出按照第8條及其實施準則要求的法規草案。
在此背景下，推動控煙立法的努力轉向地方，希望現在地方取得進展，進而推動國家層面的立法。
這一輪包括天津、哈爾濱、南昌等城市的控煙立法是由“無煙環境促進項目”提出促進。該項目由彭博慈善基金會資助、中國疾病預防控制中心和國際防癆和肺部疾病聯合會(UNION)協作開展。項目遴選了天津、重慶、沈陽、哈爾濱、南昌、蘭州、深圳7個城市，給予技術和資金支持，推進控煙。北京、上海、杭州因為已有相關立法或政府令，未加入該項目。
該項目中國合作方的負責人楊功煥認為控煙立法在地方較易實現的原因在于：一是，地方政府出于城市形象、城市環境等方面的考慮，有控煙的意愿；二是，煙草稅收主要經由國稅系統匯集到中央，地方只有少量的煙葉稅收入，受到煙草行業的利益牽扯較少。
同時，大背景的變化，也影響了地方控煙立法。今年3月，國家“十二五”規劃綱要公布，其中有“全面推行公共場所禁煙”10字。
49版的草案
在天津，作為項目申請人的江國虹負責起草《控煙條例（草案）》。她的經歷顯示了由疾控部門推動控煙立法的艱難。
首先，天津市疾控中心歸市衛生局疾控處管轄，而負責立法的部門是法規處，負責執行的是衛生監督部門，僅在天津市衛生局內部就“橫跨”了多個部門。“各部門間協調難度可想而知。”江國虹表示。
《控煙條例（草案）》提交給市衛生局領導層之后，又由負責“法規、防疫、監督的3個（副）局長與天津市的32個‘委辦局’協調”。經過反復修改，形成了第35版草案，再提交給市政府法制辦。
“在地方，如果從疾控中心開始，打報告給衛生局，通過衛生局法規處，到市政府，再去協調政府法制辦，基本上做不成這件事情。”楊功煥說。
所以，無煙環境促進項目選擇和地方政府合作，要求申請該項目城市的市長或分管副市長做出承諾，答應能達到項目的要求。中國疾病預防控制中心控煙辦研究員楊杰表示，在地方推進控煙立法的重點在于建立有效的協調機制。
該項目在多地的市政府法制辦得到了支持。在最先實現立法的哈爾濱，就是因為獲得了法制辦的支持，控煙立法才得以進入2010年的立法計劃。
天津市法制辦對《控煙條例（草案）》抱支持態度，但要求衛生部門做出修改。江國虹表示，其中爭議最多的是如何圈定禁煙場所、社會能否接受、誰來執法等。
另外，法制辦也需要征求和協調各方意見。比如說，財政投入不增加，沒有編制，誰來執法？法制辦要說服公安、工商等9個相關部門承擔控煙立法之后的執法責任。“最難的是公安。拒不接受執法責任，還給了書面理由，加蓋了公章，”江國虹說，“后來還是法制辦與公安局協調多次之后才得以解決。”
最后，法制辦征求了39個“委辦局”的意見，形成了第49版草案，向社會公開征求意見后提交給市政府常務會議，之后送到市人大。
在市人大，《控煙條例（草案）》先由教科文衛委員會一審，順利通過，遞至法工委。因執法難題，法工委主任高紹林明確表示，9月不會進行草案的二審。
執法更難
在各地方的控煙立法過程中，難以執行成為最難以逾越的障礙。不僅在尚未完成立法進程的天津、南昌如此，在已經完成立法的哈爾濱也如此。
在草案已經通過一審的天津，法工委對《控煙條例（草案）》進行了一些修改。
天津市《草案二次審議建議對照稿》中有“禁止吸煙場所的所在單位主要責任人是本單位控制吸煙工作的第一責任人”的規定，對違反規定的單位處5000元罰款，這個處罰的力度較之初版已經大為減輕，但比初稿多了對單位法定代表人或者非法人單位的主要負責人處500元罰款。
個人罰則的設置也有波折。一審后，法工委中曾有意見要取消對個人的罰則。但江國虹等人認為如此《控煙條例》將難以執行。她舉例說，老兩口開了小飯店，有人在他們店里吸煙，只罰老兩口不公平，對吸煙的個人也缺乏約束力。二審稿中，對個人的罰則得以保留。
高紹林則反復強調法規要有可執行性，“千萬不能成為空話”，應該“慢慢來，不能著急”；因為天津與香港、臺灣等有嚴格控煙法規的地區不同，“在臺灣，（因違反控煙法規）收到罰單，不交罰款就不能出境，在天津則做不到。”
在南昌，控煙立法因被指為“不具有可操作性”在市人大未能通過審議。反對的聲音來自在南昌對控煙立法有重要影響的江西師范大學政法學院副院長、南昌市人民政府立法顧問熊時升。
他強調中國的城市在社會經濟發展水平、市民的素質、政府的管控能力、法制環境等方面都與發達國家城市有差距，“（如果立法的）現實可實行性太差，不具有可操作性。只能放在那里看，沒有辦法用。要求南昌市所有公共場所全面禁煙，脫離了國情、省情和市情，這做不到。”
先行者哈爾濱
在做出承諾的7個城市中，哈爾濱是唯一控煙立法通過了人大審議的城市。
哈爾濱的整個立法過程異乎尋常的順利。5月26日，哈爾濱市人大常委會以35票支持、5票棄權、2票反對，表決通過了《哈爾濱市防止二手煙草煙霧危害條例（草案）》；8月10日，黑龍江省人大通過合法性審查，批準該草案。
但熊時升的質疑是：“立法了又怎么樣，你做得到嗎?”“在征求意見階段，反映最多的，疑慮最多的是能不能執行。人大的領導，政府的領導，社會公眾，各界都有這個疑慮。說執行不了的話，還不如不立。”哈爾濱市政府法制辦黨組書記單國俊說。
哈爾濱提出的解決方案是：場所分類管理，執法部門分類監督，政府統一協調。“執法的主體是衛生局，已經成立了協調機構創建無煙環境領導小組，9個政府部門，3個執法機構都要參加，辦公室就設在衛生局，由他們對整個的執法行動，進行統一的組織協調指導。”單國俊介紹說。
很多人也擔心哈爾濱的政策有可能“懸空”。比如，有些場所的過渡期沒有明確的時間限制。
對此，單國俊表示，“這個過渡期長短由政府來定，過渡期內有一部分房間和樓層能夠吸煙，但緩沖期結束后，必須全面禁煙。過渡期的長短還沒有定，控煙辦要求別時間太長，我們初步想法是不能超過兩年，從8月10日開始算。”
而對于市政府大樓的監管則交由局級的政府機關事務管理局。實際上，對于政府部門的監管，尤其是擁有個人辦公室的高級官員的監管出現過反復和松動。單國俊透露，在立法過程中，市政府的草案里個人辦公室沒有含在禁煙范圍內，到市人大之后，把這塊又加進去了。
《哈爾濱市防止二手煙草煙霧危害條例》的實施計劃正在由市衛生局制定，具體的執行時間未公布。
