5年3600萬套，中國有史以來最大規模的公共品投資計劃正在破冰。僅以每套50平米、每平米3000元的建筑成本計算，從中央到地方乃至民間就至少要投入近5.4萬億的資金，超過2008年的4萬億投資。保障房已經不單單是一個代表民生的符號，更成為控制通脹政策下保持中國未來五年經濟增速的一個重要砝碼，也考驗著政府、企業和市場在這場持久戰役中的創新與平衡能力。

本報特派記者深入保障房建設一線，厘清癥結、尋訪通途。 ——編者

經濟觀察報 記者 宋堯 時至年中，1000萬套的保障房開工建設進入密集開工期。11月底100%開工的任務能否完成，第三季度成為最關鍵的時期。

本報獲悉，從6月份開始，全國各個省區都先后召開保障性安居工程建設工作會議，部署最后的沖刺。而效果也立竿見影，6月尚未結束，不少地區保障房開工率就開始陡然提升。對于11月底1000萬套保障房能否全部開工，各地多是樂觀的回答。

但如果提及1000萬套保障房何時竣工，情況恐怕不容樂觀。如2010年一樣，資金、土地的雙重難題依舊困擾著許多地方政府，甚至有惡化的跡象，拆遷難以及各類成本的增加，也使得許多地方政府的努力再遭挑戰。

“根本拆不動！”

6月最后一天，長沙市下發關于貫徹落實《國有土地上房屋征收與補償條例》有關問題的通知，通知中明確提出對經申請審批符合住房保障條件的被征收人，應當優先提供經濟適用房、廉租房等保障性房源或者相關貨幣補貼。

城市拆遷和住房保障，這兩個本屬不同范疇的事狹路相逢。優先給予被征收人住房保障，成為地方政府在遇到拆遷困境時，不得不做出的讓步。

今年1月21日，國務院簽發《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱《條例》）。在對城市居民物業權作出切實保障的同時，《條例》將被拆遷居民的心理預期一下子推高起來，部分地方政府隨即陷入拆遷補償要價太高和不斷延后拆遷日期的窘境。

6月初，住建部檢查組抵達浙江寧波檢查某處公積金貸款經濟適用房試點項目時，便發現已在去年10月申報的項目至今尚未能解決拆遷糾紛，無法滿足貸款發放條件。

東部如此，西部也無不例外。在蘭州市這個發展空間有限，不得不集中于市區開發的城市而言，因拆遷而導致的保障房建設滯緩尤為明顯。“拆遷補償費根本沒法談攏。”蘭州市房改辦副主任陳海清表示，拆遷已成為阻礙蘭州保障房建設的頭號難題。

“根本拆不動。”蘭州市城市發展投資公司的一位負責人告訴記者，他所在的公司今年新領到了8500多套保障房的建設任務，但大都因拆遷問題進度緩慢。

“拆遷戶開口要3萬元每平米的補償，但周邊商品房的價格也不到1萬塊錢，而且他們所居住的老舊平房，市場估值也不會超過5000塊。”該負責人介紹，極端的例子中，拆遷戶要價跟政府報價之間，相差了十倍之多。

最關鍵還不是價格分歧，而是對《條例》的解讀和執行?！稐l例》規定在無法達成拆遷補償協議時，政府可以向法院申請強制執行，但目前運用這點來加快拆遷進度的城市并不多，原因是地方法院的配套還未跟上，畢竟全國像長沙一樣出臺了地方性配套細則的城市少之又少。

成本上漲該咋辦

在對河南、河北等幾個省份進行保障房調研之后，華創證券分析師華中煒表示，今年1000萬的建設目標資金缺口并不是太大，只是在一些市縣財政比較弱的地方存在較大的壓力。”

“需要政府財政補貼的只有廉租房和公租房。”華中煒稱,經濟適用房和限價房都有資金回籠機制，不需政府投入，而棚戶區改造，甚至有政府盈利的可能。

對于東部一些財政富裕的城市而言，廉租房和公租房的那部分財政資金投入不是太大的問題。“我們一年土地出讓金收益就有300多個億，提取10%，兩三年的功夫就把錢湊夠了。”南京市財政局的一位負責人曾在財政系統一次內部交流上非常自信地回答。

而即便像蘭州這樣的財政緊張的西部城市，也通過去年一年的實踐，找到了財政資金不足的解決辦法——出讓共有產權。

在蘭州市，符合條件的市民可按1520元/平方米的條件購買廉租房。“今年我們計劃通過這種方式回收約3.5億的資金。”蘭州市財政局副局長魯福有稱，加上土地出讓金等投資，今年約可以投資4.9億元。“蘭州市廉租房的總投資約為19.6億，到2010年已經投了9.22億。”魯福有告訴記者，剩下的10個億，蘭州計劃在未來兩年逐步解決。“剛好跟工期吻合。”

住建部似乎已默認這一出售共有產權的變通。“住建部來我們這里檢查了好多次，沒做任何表態。不支持，也不反對。”魯福有稱。

事情從此無憂了嗎？恐怕不是。

“廉租房建設計劃大多是在2008、年2009年制訂的。”蘭州市一位政府人士稱，當時預估的投資成本是每平方米2400元。“現在早就突破了。”在最新的統計中，每平方米的投資成本已經高達3500元，漲幅超過40%，而這可能導致總的投資增加八九個億。

同樣的成本上漲在距離蘭州不遠的西寧也存在，由于建材價格、勞務費用等的提高，當地保障房的實際造價已突破2000元每平方米，但最初，該地的廉租房幾乎都是以每平方米1300元的建安成本為參考的。

面對陡升的成本，西寧、蘭州這樣的西部城市顯著無計可施，在連出售廉租房共有產權這樣擦邊球都打出來后，已無更好的辦法。“我們正在向省里打報告，希望能得到更多的省級和中央財政的支持。”魯福有稱。

如果沒了土地財政

更大的挑戰來自于保障房建設對商品房市場擠壓帶來的連鎖反應。

“土地財政和保障房大規模建設可能對地方財政形成惡性循環的怪圈！”在剛剛發表的保障房資金報告里，經濟學家趙曉這樣預警，二、三線城市的基礎設施建設仍是拉動地方經濟的發動機。保障房建設規模越大，完善基礎設計建設的資金缺口越大，對土地財政的依賴也越大。而保障房投放市場的數量越大，對住宅市場的沖擊也越大，這使得土地出讓的溢價率越來越低！

“我們不是土地財政。”魯福有顯然認為這樣的狀況在蘭州不會出現，至少需要政府財政補貼的廉租房建設中不會出現。“我們一年的土地純收益也不過四五個億，但可支配的一般財政收入卻有80個億。”具體在廉租房建設上，土地出讓金收益的總貢獻也不過兩三個億，相比19.6億的計劃投資也是少之又少。

不過，商品房市場的萎縮卻可能給蘭州市的公租房建設帶來影響。按照計劃，今年蘭州市公租房建設任務總共是2000套，其中絕大部分是以在新建商品房中配建的方式去實現。按照國土資源部“公租房面積以40平方米為主”的要求，這大約需要8萬平方米的建筑面積。

而根據陳海清的介紹，蘭州市一年的商品房銷售面積是200多萬平方米，而蘭州市則已要求新建商品房開發項目，無償配建10%的保障性住房，按照這一數字，可以配建約20萬平方米的保障房，但現有的公租房配建，幾乎已經占到了一半。

“2012年我們肯定要加大公租房的建設力度。”盡管尚未制定未來建設計劃，但魯福有這樣認為，他還希望，公租房的建設盡量以配建進行，而不要動用政府財政。

不過，商品房市場的走低可能會影響到這一計劃的執行。根據蘭州市統計局公布的2011年第一季度統計數字，商品房銷售面積與銷售額呈現雙下降。一季度，全市銷售商品房25.71萬平方米，比上年同期下降17.25%。“已經配建了1000多套。”在談及今年蘭州市公租房的進展時，陳海清這樣稱。而商品房市場萎縮的影響更多可能在2012年顯露。“2012年約計有1500多萬套保障房項目在建，資金需求明顯大于今年。”在自己的調研報告里，華中煒也這樣寫道，“為了保證3600萬套保障房建設目標的持續性，預計下一階段在保障房的建設與資金安排上需要進一步的細化政策予以落實。”

發改委對保障房融資的放寬，保險及社保資金的介入或許就是政策層面的一些準備。2011年1000萬套保障房的全部開工或許已經安排到位，但何時全部竣工，則依舊是一個問題。