經濟觀察報 周其仁/文 6月25日是全國 “土地日”，有關土地制度改革的話題再度引起了廣泛關注。始于20世紀80年代的土地制度改革，一直是整個中國經濟體制改革的重要組成部分，也帶有中國改革過程中特有的種種曲折與艱難。近年來，作為國家批準的統籌城鄉綜合配套改革試驗區，成都市的土地制度改革實踐，成為了一個具有開拓性和啟發性的案例，得到了各界的普遍關注。自2009年初開始，北京大學國家發展研究院的一個綜合課題組，在該院院長周其仁教授的帶領之下，對成都的改革實踐進行了實地調研，起草了一份基礎性的調查報告。

像全國各地的改革實踐一樣，成都當前的土地制度改革也帶有鄉土性的、自發的、不成體系但卻生機勃勃的特點，當然也受制于各種因素，比如，改革試驗的成功與否往往取決于地方政府的開明程度與支持程度，改革的繼續推進仍有賴于現行所有制與法律制度的改革，而成都作為國家批準的試驗區的特殊地位，甚至地震災區重建的特殊背景，都與目前的改革成就有莫大的關系。正如周其仁教授所說的，現在已非“農業學大寨”時代，成都經驗不可簡單復制。但作為一種突破性的嘗試，成都的改革實踐仍值得我們進行較為完整的記錄和探討，為此我們特地刊發他們的研究結論，以為中國的土地制度改革提供一個有益的樣本，促進我們在這方面的思考和探索。

中國的城鄉關系正經歷著深刻的變化。在改革開放的初期，經聯產承包、人民公社解體、農村工業化、統購統銷改革和城鄉通開，結束了農村和農民以低價農副產品支持國家工業化與城市、卻使自己長期陷于貧困的傳統道路；改革開放的中期，啟動了數億農村勞動力積極參與工業化、城市化和全球化，使非農業收入成為農民收入的重要來源。然而，長期城鄉隔絕的體制影響過于深遠，一旦城門打開，資源以更快的速度向城市積聚和集中，城鄉間的發展差距不僅沒有縮小，反而在經濟高速增長中進一步拉大。

為了扭轉城鄉差距擴大的趨勢，2003年中國提出了科學發展、城鄉統籌的新方針。而四川省成都市五年來的城鄉統籌綜合改革經驗，作為一個具體的地方性案例，引起了人們的很大興趣。從去年年底以來，由北京大學國家發展研究院部分師生組成的綜合課題組，在成都進行了比較系統的調查研究，初步提出一份報告《還權賦能：奠定長期發展的可靠基礎——成都城鄉統籌綜合改革經驗的調查研究》。這份報告還未最后定稿，本文擬介紹一下該報告的基本內容與初步的結論。

在今天的中國，城鄉統籌是個非常艱巨的任務。在過去的五年里，中央政府取消一些農業稅費，大幅增加農產品補貼，對農村進行投資和財政的轉移支付，舉措不可謂不大，但2008年的城鄉居民收入差距仍然大于2003年，達到了3.33：1，絕對差距則達人均12000元。但值得注意的是，在此期間，成都作為全國少有的幾個人口超千萬的大都會城市，卻出現了城鄉人均收入差距略有下降的跡象，從2.64：1降為2.61：1。

成都的城鄉收入差距變化趨勢為何與全國平均趨勢相反，尤其是與北京、天津、上海等直轄市相反，這個現象頗有研究價值。從這個現象出發，我們考察了成都的經驗，發現成都的做法確有一定的特殊性，就是不僅將財政性資源向農村和農民傾斜，而且啟動了土地制度方面的改革，通過重新界定權利，使經濟資源的積聚和集中所帶來的土地級差收入，在分配上更好地兼顧了城鄉民眾的利益。我們認為，成都的經驗對全國而言，具有普遍性的價值。筆者認為成都經驗主要給我們四點啟示。

啟示之一：級差土地收入的意義

成都的改革實踐給我們的第一個啟示是，我們應該充分認識和利用土地級差收益這個規律，來為城鄉統籌和國民經濟發展服務。

首先，何謂土地級差收入？一個普遍的現象是，位置不同的土地會有很大的市場價差，其原因就在于經濟活動內在的積聚和集中的趨勢，這表現為，人口、勞動力、技術、資本等因素集中起來之后，就容易提升分工層次，進而增加收入。這一趨勢推動人們去競爭具有優勢位置的土地，所以一般而言，越是在城市或商業中心，土地價值就越高，距離商業中心越遠的土地價值越低，在所有資源可以自由流動的地方，這是一個普遍現象。

但目前，我們對級差土地收入規律的認識和掌握還很不夠。這首先表現為，中國的城市化程度依然很低，雖然在改革開放之后急劇提高，但仍低于世界平均水平，100萬人口以上的特大城市的人口占總城市人口的比例，目前只有15％，低于18％的世界平均水平，遠低于日本、美國、德國等發達國家。這說明，中國的資源在空間上的積聚程度仍然嚴重偏低，使得級差土地收益的潛力遠未發揮出來。

成都的改革實踐表明，充分利用級差土地收益規律，不僅可以更合理地配置城鄉的空間資源，而且可以為城鄉統籌提供堅實的資金基礎。成都已經大范圍地展開了 “國土整治”工作，包括農地整治和村莊整治。通過對這一工作的考察，我們發現，推進農村國土整治所需要的龐大資本，不可能來自農村和農民的自我積累，而只能來自于由城市化推高的土地收益。惟有城鄉統籌才能形成城市資本與農村閑置土地資源的良性互動，才能在城市化進程中更集約地利用日益稀缺的土地資源，并為更公平地分配級差土地收益提供經濟基礎。

成都近年的土地市價急劇上升。在現行土地制度下，地價上升首先意味著政府出讓土地收益的猛增。成都經驗的可貴之處，就是啟動了土地制度方面的變革，探索在城市化加速過程中收窄城鄉發展差距的可行途徑，這已不僅是簡單地改變財政收入增量的分配，而且是一場涉及既得利益調整、流行觀念變革和體制運行方式演進的深刻改革。

2008年大地震之后成都災后重建的經驗，也充分體現了級差土地收益的重要性。重建的最大問題是資金，按最低的重建成本計算，成都也需要籌集幾百億元，才能將全部受損農戶的房屋重建起來，這就給農民和政府財政提出了難題。從實際情況看，災情固然慘烈，但農民擁有的土地還在，這作為一種連地震也難以毀壞的永久性財產，只要找到現實的路徑將農民的土地資產轉化為重建資本，便可以加快重建進程。

成都市政府為這種轉化提供了政策保障。尤其讓我們印象深刻的，是城鄉居民聯建，和多種形式的統規自建、統規統建。前者是災區居民以部分宅基地換得城市居民的建房資金，而投資方則在換得的土地基礎上，開發商業性項目；后者是指由政府籌資，幫助受災農戶到規劃的布點自行建設新村和新家。這些措施在本質上都是讓農民利用本來屬于自己的土地存量，換出部分資金流量，以助災后重建家園。讓人感慨的是，釋放更高的土地級差收益帶來的經濟能量，難道在國家改革試驗區都不能進行，只有為大災重建的艱難所迫，才可以進行嗎？這既然能幫助災區農民重建家園，難道就不能在正常情況下，幫助普通農民在城鄉統籌的框架下提高收入嗎？

啟示之二：“確權”是土地流轉的前提與基礎

級差土地收入是在土地資源的流轉中產生的，因此，要發揮級差地租規律的作用，就要啟動土地資源的流轉。但成都的經驗表明，在實現土地資源流轉之前，中國還有更根本性、更基礎的工作要做，那就是對農村各類土地和房產資源進行普遍的確權、登記和頒證。

成都市城鄉統籌和農村產權改革的首要內容就是確權。這里的確權，不僅指明確界定土地的集體所有權，而且是要明確界定所有農村耕地、山林、建設用地與宅基地的農戶使用權或經營權，以及住宅的農戶所有權。成都改革的邏輯是，如果不以確權為基礎，貿然推行大規模的土地流轉，則流轉的主體便不可能為農民，而很可能是其他權力主體，如此一來，其他權力主體會通過土地流轉，獲得又一輪侵害農民財產權利的機會，那就與城鄉統籌的初衷完全相背了。

我們在調查中發現，提出確權不容易，認真執行更艱難。這是因為，長久以來，農村的土地資源就沒有得到普遍的、明確的、法定的產權界定。農村土地（包括山林）為集體所有，其使用權、經營權和承包權由農戶享有，農民住宅的所有權由農戶享有，這早已是廣大農村的基本現實，但這一現實至今沒有得到法律的普遍確認。此外，多年以來農村人口、勞動力、行政區劃、政策與體制都有諸多變化，大量歷史遺留問題欲理還亂，導致我們更加難以建立一個得到普遍接受的、法定的農村財產權利體系。

成都經過試點，摸索出了一套實際可行的確權程序，其中最為人稱道的，就是發明了“村莊評議會”（有的地方稱為“村資產管理小組”），就是將歷史上負擔過村莊公共管理責任的長者推舉出來，由他們根據對多年來土地、房產變動的回憶，對入戶產權調查和實測結果進行評議，特別是對有異議和紛爭的疑難案例進行梳理，最終將評議結果作為確權預案公示，待各利害相關方均接受后，才向政府上報確權方案。這就使確權從一個抽象的口號，發展為由動員、入戶調查、實地測量、村莊評議與公示、法定公示、縣級人民政府頒證等環節構成的，具有可操作性的程序。

實踐表明，確權加流轉，才能實現同地同價，一哄而上的土地流轉，有可能歪曲改革，使改革背上黑鍋。成都以確權為先導的做法，消除了土地制度改革的系統性風險，為改革加上了一道保險閥。這也讓我們認識到：要保護農民利益，首先要讓他們的資產具有清楚的權屬界定，并且得到普遍的合法表達。

改革開放的歷程說明了清楚確權的重要性：20世紀80年代早期的農村聯產承包，將種地權還給農民，解決了農村的溫飽問題；從20世紀80年代中后期到90年代，我們將農產品的銷售權還給農民，廢除統購統銷制，結束了中國農副產品多年來供不應求的歷史；20世紀90年代中后期，城市居民住房制度改革，單位福利分房制結束，實行房改房，還權于民，從而創造出城市房地產業，改善了城鎮居民的住房條件，也為保障性住房建設提供了經濟基礎。這些歷史都表明，保護農民利益的關鍵是確立農民的權利。

在這個方面，成都的經驗具有普遍意義。我們在都江堰看到一幅標語：“確權是基礎，流轉是核心，配套是保障”，真正要釋放土地級差收入的潛力，這三句話足矣。都江堰的柳街鎮最早進行了確權實驗，激發了農民巨大的參與熱情。我們曾詢問農民，對于自己居住的房屋和自己耕種的土地，為什么一定要獲取產權證？我們得到的回答是，產權證可以降低農民保護自己財產的成本，而且有利于資源的流轉，例如在外打工的農民，有了故鄉房屋的產權證，就可以靈敏地捕捉房屋出租的機會，獲得更大的經濟利益。

所以，在土地的集體所有權證之外，普遍地為所有農民辦理農地承包經營證、山林承包經營證、房產證所有權和宅基地使用權證，意義非常重大。確權的工作雖然瑣碎龐雜，但卻是農村經濟的基礎。城鎮居民已經擁有的權利，農村居民也應擁有，否則城鄉統籌和“公共服務均等化”從何談起？

與農村居民相比，城市居民擁有的清晰的土地使用權與合法的流轉權，能有效地幫助他們分享城市化人口積聚帶來的土地收益增值。城鄉居民之間的收入差別，至少一部分是由城鄉居民擁有的財產權利的差別造成的。擁有較多土地資源的農民，由于得不到“流轉”的陽光普照，所以不能充分釋放他們擁有的土地的市場增值潛能。成都的綜合改革就是以這個難題為目標的。厘清財產的所有權與使用權不過是最低綱領，而完備農村產權的權能，尤其是賦予農村居民與城市居民同樣的資源流轉權利，才是改革的最高綱領。

啟示之三：探索改革現行征地制

度的現實途徑

成都的改革不僅涉及土地管理制度和政策的微觀調整，而且涉及現行國家征地制度的根本變革。中國城鄉關系的一個難解之結是，在現有的國家征地制度下，城市籌措巨額投資和建設資本的主要來源，就是政府低價征用農民土地，把農民的集體土地轉為國有土地，再按市價向城市土地市場出售國有土地的長期使用權，這是國家主導的土地資本化之路。這就帶來一個深刻的矛盾：中國農民問題的根本解決離不開城市化加速，但在征地基礎上推進城市化，卻又不斷損害農民的財產權利和收入。

目前的國家征地制度不可能廢除，臨時性叫停征地或控制征地規模，不過是一種權宜之計，比較可行的出路，是在現行征地制的框架下啟動變革。中國共產黨十七屆三中全會已經提出“逐步縮小征地范圍”，并提出要區分公益性用地和經營性用地。會議的決定雖未明示，但隱含有只有針對公益性用地才能動用國家征地手段的意思?？s小征地范圍是大勢所趨，問題在于，我們應該如何實現這個重大轉變，從一切工業化、城市化用地都靠國家征用，轉向只有公益性用地才動用國家征地權，經營性用地則要講產權，講合意，講市場交換？

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　　成都經驗探索出了一條改革征地制度的現實路徑，基本有四個環節。第一個環節是，在征地制度框架內，主動改變級差土地收益的分配模式，適當擴大政府征地所得對農村和農民的補償，通過占補平衡和掛鉤項目，從成都的土地收益中，逐漸拿出一個越來越大的份額，返還農村，投入土地整理。從經濟學上來說，提高征地所得的返農比例，就是提高征地成本，最終會產生抑制征地需求量的效果，符合“逐步收縮征地范圍”的國家戰略目標。

目前成都城市化土地收益的返農比例還不是很高，但畢竟聊勝于無，而且成都在不斷提高返農收益的份額，從1999年的每畝3100元一路升到2007年的每畝2.5萬元。土地整理也收效良好，以金堂縣棲賢鄉向前村為例，在2005－2006一年里，該村以1723萬元的市財政投資，完成了總面積4979畝的土地整理，新增耕地面積1081畝，且整理后的土地更適合于規?；r業生產。一批批村莊的面貌因土地整理而得到顯著改變，這反過來促進了各方人士對成都市城鄉統籌戰略的認同，促使他們更自覺地執行。新津縣浦興鎮在土地整理之前，農民居住環境很差，人均年純收入不足5000元，他們沒有改善家園的資金，但通過土地整理和政府提供的搬遷補償費，農民蓋起了質量很好的新房，在2008年的汶川大地震中毫發無傷。

第二個環節是，適當擴大征地制度的彈性。成都的經驗表明，只要嚴格保證農村減少的建設用地得到復墾，就可以適當拉長掛鉤項目的半徑，從而實現更多的級差地租收益，增加農民可分享的利益。

第三個環節是尋求保護耕地的新機制。任何對現行征地制度的改革，都必須找到保護耕地的新機制，否則難以推行。成都市完全明白這個硬約束。成都改革的一個重要經驗是，從地方的土地增值資金中每年拿出26億元，直接以補助農民的方式來保護耕地。從地方性的土地收益中拿出一部分來保護耕地，為大規模利用市場機制、充分發揮級差地租規律創造了條件。

最后一個環節是，縮小征地與擴大集體建設用地入市并舉。如前所述，級差地租規律是一個普遍規律，不僅國有土地的所有者會對這一規律做出反應，集體土地的所有者和使用者亦如此。尤其是在大都市的城鄉結合部，在城市地租地價上升，政府嚴控耕地面積的雙重約束下，集體建設用地直接入市，形成了一股新趨勢，也因此帶來一些新問題。成都的改革不回避現實，在堅持城鄉統一規劃、嚴保耕地的前提下，大膽而又謹慎地為農村建設用地入市提供創新的合法通道，特別是在利用級差土地規律幫助災后重建方面，進行了具有開創性的有益探索。成都的經驗說明，要建立統一的土地市場，就應該為集體建設用地公開、合法、有序地入市創造更完備的條件。

在嚴格的征地制度的制約下，各地的民間出現了一些“合理”但不“合法”的灰色行為。成都市從實際出發，對龐大的法外世界里的行為進行適當的區分，經由體制松動和改革探索，把符合城鄉統籌、可以協調的矛盾納入地方政策與現行制度的框架內，給予承認與規范。

蛟龍工業港 “從合理到合法”的經歷，即為一個很好的例子。蛟龍工業港是成都一個特殊的工業園區，其總面積達5平方米，但卻是在集體土地上建立的民辦工業園。這樣的工業園在全國也幾乎是絕無僅有的。其創辦者為民營企業家黃玉蛟，他發現為中小企業提供辦廠場地和其他服務，是個不容錯過的商機。他保留了園區土地的集體所有性質，繞開一次性對農民土地的國家征用與補充，改由向所在地的農民集體租賃，簡單來說，就是租用農民土地、自籌資金蓋廠房，然后將標準廠房出租給中小企業。由于兩頭都是租賃環節，黃玉蛟的建園成本與中小企業獲得廠房的成本便大大降低了。但這一明顯具有經濟合理性的實踐，其實卻不合法，因為根據現行法律，凡有農地轉為工業和城市利用的，政府要先征用集體土地，將其永久性地轉為國有，并給予農民一次性的補償?！罢鞯丶优狻钡哪Ｊ?，已成為今年來中國城市化擴張的基礎。但一些民間的實踐，如20世紀80年代被鄧小平譽為“異軍突起”的鄉鎮企業，在不斷突破這種法定的框架?，F在的蛟龍工業港也代表了一種新模式，若沒有青羊區政府的主動支持，這個模式是不可能誕生的。

另一個明顯的變革例子是郫縣三道堰鎮的舊城改造，它探索出了一條市場化的出路。近年來，三道堰鎮的房產吸引了越來越多的成都人。2001年成都房地產升溫后，許多購房人來到三道堰鎮，詢問能不能在當地居民民宅基礎上，由當地居民出地、外來戶出資，合蓋“兩樓一底”或“三樓一底”的小樓，然后分享樓層。這個想法得到了鎮政府的支持，從而走出了一條“居民戶投資，政府規劃協調頒證”的開放模式，政府的確權頒證保護了買房人的權益，使他們得到了相對低價而安全的房屋。蓋在集體建設用地上的商業性地產，要給三道堰鎮帶來商業和服務業的繁榮，一個本地居民原本不過700來戶的小城鎮，按目前的速度發展，幾年內便有望成為積聚上萬人口的成都小衛星城，居民安居樂業，鎮政府財源廣進，皆大歡喜，善莫大焉。這一案例說明，人們會自發對經濟上有合理性的東西做出反應，集體土地上的房產流轉可以為鎮鄉經濟發展注入活力。

啟示之四：努力尋找新的平衡點

眾所周知，土地資源具有空間上的唯一性。同一塊土地，放在城市便不能用于種地，用來建工廠便不能用來蓋酒店。由于利益矛盾與理念的雙重糾葛，人們在土地問題上往往抱有對立的想法，這也是改革土地制度的困難所在。成都給我們的啟發是，面對再大的困難，也要盡最大努力尋找新的平衡點。比如耕地和建設用地，二者之間當然有矛盾，但成都的經驗表明，二者之間也有統一。農業的落后有很多原因，重要原因之一是城市遠不夠發達，既沒有足夠的需求，也無從對農業提供現代技術、資金等投入。成都堅持尋找新的平衡點，在城鄉統籌的方略下，既通過保護耕地直接保護農業，又充分利用城鄉建設用地發展工業和城市，最終間接刺激農業，從而找到新的平衡點。

另一個例子是，對于農村建設用地，特別是農村居民自用的宅基地，人們擔心如果允許流轉，會不會造成農民流離失所。這種擔心是有根據的，但成都的經驗表明，保證農民的居住權，包括那些進城打工失敗又返鄉的農民的居住權，人均30－35平方米的宅基地便足夠了。不過由于多年集體福利分地，農民實際占有的宅基地面積大大超過人均30平方米。成都怎么尋找新的平衡點？就是將農民占用的建設用地分開處理，其中人均30－35平方米的部分用來保護農民的居住權，余下的部分確定為 “其他農村建設用地”，經由合理的程序，可以釋放出來投入流轉。這些探索都是很有價值的。

我們希望成都能將一些現在已經被證明是成功的做法，成片地普遍地做開來。改革的歷史經驗表明，在點和線上管用的，并不代表最終管用，只有像當年的包產到戶一樣，在大面上行得通，才算真正行得通。另外，改革現行土地制度，勢必要涉及一些敏感環節。中國的城市化嚴重滯后，空間資源面臨大規模的重新配置，在這個過程中，如何保證耕地總量不減少，質量有提高，又不阻礙城市化、工業化的發展，這是一個前所未有的難題。要解決這些問題，唯一的出路是設立改革實驗區，大膽實驗，經過實踐和評估，再得出適用于全國的結論。

成都的實踐已經揭開了 “土地資源經轉讓而提升收入流”這一經濟邏輯的神秘面紗。實踐的效果使成都的改革者和群眾相信，在普遍確權的基礎上，建設一個公開、公正流轉的土地市場，就能夠釋放儲存在農村資源存量里的收入存量。在普遍的資源所有權和使用權的基礎上發展合法轉讓權，是資源或資產經由流轉實現最高收入流的關鍵，也是資源或資產轉化為資本的秘密。成都的改革實踐為全國提供了許多新鮮的經驗，也揭示了繼續改革所面臨的一些巨大挑戰，值得進一步的深入研究。