2009-01-21

姜長云

姜長云：農業和農村發展進入新階段

2005年10月，中共十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，體現了全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的戰略要求和將解決“三農”作為“重中之重”的戰略思想。此后，各地在推進社會主義新農村方面取得了積極進展，我國解決“三農”問題也開始有了明顯的轉機。但是，客觀地說，當前我國新農村建設仍然存在不少問題，甚至許多新情況、新矛盾、新問題還在大量形成。這種現象的形成固然有多種原因，但是，對當前我國農業和農村發展面臨的重大階段性變化把握不夠，導致推進社會主義新農村建設的戰略選擇和對策思路，戰略性和前瞻性不足，是一個更為重要的原因。我們認為，當前我國農業和農村發展已經再度進入新階段。本文將首先分析當前我國解決“三農”問題的政策背景，在此基礎上，探討我國農業和農村發展，乃至“三農”發展新階段的基本特征。

一、當前我國農業和農村發展的政策背景

當前，我國農業和農村發展，乃至解決“三農”問題面臨的政策背景，概況地說，主要表現在兩個方面，一是上世紀末，中央做出了農業和農村經濟發展進入新階段的重要判斷；二是自中共十六大以來，我國在解決“三農”問題上實現了一系列宏觀政策的重大轉型。

（一）上世紀末中央關于農業和農村經濟發展進入新階段的重大判斷

1998年12月召開的中央農村工作會議，做出了農業和農村經濟發展進入新階段的重大判斷。此后連續幾年，中共中央、國務院關于做好當年農業和農村工作的意見，逐步深化對農業和農村經濟發展進入新階段的認識。

1999年元月《中共中央、國務院關于做好1999年農業和農村工作的意見》明確提出“經過20年的改革和發展，我國農業和農村經濟正在發生新的階段性變化，主要農產品已由長期短缺變成總量大體平衡、豐年有余”?！稗r業的發展不僅受到資源的約束，還越來越受到需求的約束”，鄉鎮企業以往的增長格局，“也受到日趨突出的需求制約”?！敖陙磙r產品出現銷售不暢、價格下跌，鄉鎮企業速度和效益下降，農民收入增長緩慢，正是這種階段性變化的反映”?！白プ∵@個機遇，把經濟增長切實轉到以提高質量和效益為中心的軌道上來，為農業和農村經濟的發展開拓新空間，為農民收入的增長開辟新來源，使農業和農村經濟在新的臺階上繼續保持旺盛的發展活力，是我們面臨的新課題”。

2000年元月《中共中央、國務院關于做好2000年農業和農村工作的意見》進一步提出，“農業和農村經濟發展的新階段，實際上就是對農業和農村經濟結構進行戰略性調整的階段”；“對農業和農村經濟結構實行戰略性調整，不僅是解決當前農產品銷售不暢、農民收入增長緩慢等困難的客觀要求，更是提高我國農業、農村經濟整體素質和效益的有效途徑。積極推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，是新階段農業和農村工作的中心任務”。

2001年元月《中共中央、國務院關于做好2001年農業和農村工作的意見》指出，要“把千方百計增加農民收入作為做好新階段農業和農村工作、推進農業和農村經濟結構調整的基本目標，并放在整個經濟工作的突出位置”。2002年元月《中共中央、國務院關于做好2002年農業和農村工作的意見》進一步提出，“新階段增加農民收入，要有新的思路，采取綜合措施”。

（二）中共十六大以來我國解決“三農”問題的宏觀政策轉型

以2002年10月中共十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”為開端，我國解決“三農”問題的宏觀政策開始實現重大轉型。這種宏觀政策的重大轉型，突出地表現在以下4個方面：（1）“三農”問題的政策地位明顯提，被提到全黨工作和政府全部工作“重中之重”的地位，甚至從一般的農業和農村發展政策轉變為宏觀經濟和社會發展政策。（2）解決“三農”問題的政策導向開始從主要促進農民增收，逐步轉向同時加強農村基本公共服務和著力保障農產品基本供給。按照較為全面的理解，統籌城鄉發展的基本目標，應該是增加農民收入和加強農村基本公共服務并重，解決農村民生問題與加強農村民生能力建設并重，實現以人為本的農村綜合發展和城鄉協調發展。近幾年來，隨著糧食安全和農產品價格上漲問題的迅速凸顯，著力保障糧食等主要農產品基本供給，在政府解決“三農”問題的政策體系中，政策地位明顯加強。如2008年的中央一號文件提出，“農業和農村工作的總體要求是……按照形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的要求，突出加強農業基礎建設，積極促進農業穩定發展、農民持續增收，努力保障主要農產品基本供給，切實解決農村民生問題，扎實推進社會主義新農村建設”。（3）從更多地重視解決當前的“三農”問題，逐步轉向越來越多地注意“三農”問題的可持續解決。（4）解決“三農”問題的主動性和自覺性進一步增強，統籌城鄉發展解決“三農”問題的戰略框架逐步形成。

二、我國農業、農村發展新階段的特征正在迅速凸顯

自1998年底中央提出農業和農村經濟發展進入新階段以來，10年即將過去。從開始實行農村改革的1978年至今，已經經歷了30個年頭，在此期間我國“三農”的發展變化可謂是日新月異。以上次中央提出農業和農村發展進入新階段為界，前20年屬于我國“三農”發展的醞釀和起步階段，后10年屬于我國“三農”發展的加速階段；近10年來我國“三農”的發展變化更為驚人和深刻，更具有重大突破和“再上新臺階”的性質。就我國農業、農村、農民發展同工業、城市和市民發展的相互聯系、相互影響而論，前20年雙方的相互聯系、相互影響不斷增強，但這種相互聯系和影響仍然更多地具有外部特征，“三農”發展仍然主要局限于農業、農村和農民內部；農業、農村、農民同工業、城市、市民之間的相互滲透雖在不斷增強，但這種滲透在總體上仍較為緩慢，多不具有部分質變的性質。后10年我國農業、農村和農民發展與工業、城市和市民發展之間的相互滲透逐步加速，逐步形成雙方相互嵌入式發展的格局，具有部分質變性質的突破明顯增加；甚至農業、農村、農民與工業、城市、市民之間的邊界也日益模糊。經過近10年來的積累和準備，尤其是隨著近年來工業化、信息化、城鎮化、市場化和國際化的深入推進，這些部分質變性質的突破迅速疊加，導致我國農業、農村和農民發展再度面臨新的重大階段性變化，其具體表現是：

（一）農業乃至農村發展方式的轉型顯著加快，用現代發展理念引領農業的要求明顯增強

最近幾年來，隨著農業結構調整和農業產業化經營的深入推進，在我國越來越多的農村地區，農業乃至農村發展方式的轉型正在顯著加快，并開始對增加農產品供給、促進農民增收乃至推進新農村建設，產生廣泛而深遠的影響。這種農業和農村發展方式的轉型，主要表現在以下3個方面：

1.微觀層面的農業專業化、規?；?、集約化加快推進，農業經營方式的轉型開始取得實質性進展
在奶牛、家禽養殖等農業產業化發展較快的領域，這種現象表現得尤其突出，主要表現為企業化的養殖場、養殖基地和專業戶、重點戶迅速崛起，在增加農產品供給中的重要性顯著增強，單位經營規模的要素投入強度和產出能力也在明顯增加。在糧食、生豬等傳統的大宗農產品生產領域，農業經營方式的轉型也已開始出現類似趨勢。如近年來我國生豬養殖正處于由分散飼養向集中飼養、小規模飼養向規?；曫B、副業化飼養向專業化飼養的轉變階段。

2.產業層面的農業分工分業迅速深化，生產性服務業對于農業發展、結構升級和農民增收的引領支撐作用迅速凸顯

所謂農業生產性服務業，簡單地說，就是為農業的產前、產中、產后環節提供中間服務的產業，它是隨著農業分工分業的深化，農業產業鏈、農業產業體系的部分服務職能逐步實現規?；?、專業化、獨立化和產業化的結果，是現代農業產業體系日趨重要的組成部分。近年來，我國生產性服務業迅速發展，其速度之快、變化之大，連很多從事農村經濟研究的同志幾年前也只能在介紹發達國家的文獻資料中看到，想也不敢想它會這么快地出現在我國。在有些地方，農戶種田越來越省心：只需一個電話，農機服務、收割服務，甚至撒肥施藥都有專人上門提供服務。近年來，我國農業分工分業的深化和農業生產性服務業的發展，不僅促進了農業經營的專業化、規?；图s化，也促進了農業產業鏈不同環節之間的有機銜接和動態協調。

3.區域層面農業發展的集群化和連片化現象迅速發展，生態環境、基礎設施、公共服務平臺乃至組織成員的競合關系越來越成為農業發展的決定因素

近年來，隨著區域優勢、特色產業的迅速成長，在越來越多的農村地區，農業發展的集群化和連片化現象加快發展。在形形色色的專業村、專業鎮或養殖小區，在優勢農產品產業帶、農產品出口密集區、龍頭企業的農產品基地中，不僅農業發展的連片化已經形成，農業發展的集群化也初具輪廓或初露端倪。在此背景下，農業發展、結構調整和產業化經營，已經遠遠不是單家獨戶的事，而是成群連片的事。今后，農戶的農業收入有多少，農業所能提供的食品保障、原料供給、就業增收、生態保護、觀光休閑和文化傳承功能有多強，不僅取決于農戶自己的農業經營狀況，還取決于它所在的產業片、產業帶或產業集群的狀況。這些農業產業片、產業帶和產業集群的生態環境、基礎設施和公共服務的狀況，甚至不同利益相關者的競爭——合作關系等，都會對農產品質量、農產品品牌、農業效益和競爭力，對相關農民的收入、就業和生產方式、生活方式等，產生舉足輕重的影響。因此，在農業和農村發展中，僅僅注意讓農民選擇，或調動農民個體的積極性，已經遠遠不適應時代發展的要求了。

農業乃至農村發展方式的加快轉型，為實現農業和農村經濟又好又快的發展提供了新的契機，但也對用現代發展理念引領農業提出了日趨迫切的要求。如從微觀層面來看，必須高度重視農業專業化、規?；?、集約化對農業發展和結構調整的影響，密切關注農業微觀組織結構變化引發的農產品供給能力的變化。以生豬供給為例，2007年全國豬肉市場供應緊張、價格迅速上漲，導致這種現象的原因固然很多，但是，隨著農村勞動力用工成本和機會成本的增加、飼料價格的上漲和農民收入水平的提高，一方面，分散、小規模和副業化的農戶養豬迅速萎縮；另一方面，集中化、規?；?、專業化養豬的迅速增長，尚難以完全填充由前者萎縮導致的市場供給缺口，則是重要原因之一。完善對生豬市場的宏觀調控，必須密切關注生豬養殖方式轉型的影響。從產業層面和區域層面來看，必須注意通過政策和機制的創新，促進農戶之間、區域之間、產業鏈不同環節之間、甚至農民專業合作組織等農村中介組織之間完善分工協作關系，引導農業生產性服務業的發展，鼓勵類似于臺灣的農業策略聯盟的形成，以便增強農業的群體競爭力。區域層面農業發展方式的變化，甚至導致單純以農戶為單位的傳統的農村經濟研究方法，容易出現只見樹木、不見森林的問題；導致將農戶研究與環境背景分析、微觀研究與宏觀分析相結合的研究方法，日益具有其重要性和必要性。

（二）農業多功能性迅速凸顯，農業發展的資源環境和社會影響日益需要顯著重視

早期的發展經濟學強調農業在經濟發展中的產品貢獻、市場貢獻、要素貢獻和外匯貢獻?，F在看來，農業的功能還遠遠不止這些。2007年的中央一號文件就提出，“農業不僅具有食品保障功能，而且具有原料供給、就業增收、生態保護、觀光休閑、文化傳承等功能。建設現代農業，必須注重開發農業的多種功能，向農業的廣度和深度進軍，促進農業結構不斷優化升級”。從發達國家的經驗和我國的趨勢來看，發展現代農業的過程，正是農業功能不斷拓展的過程。而農業功能不斷拓展的過程，也是農業發展的資源環境和社會影響影響不斷深化的過程，它不僅影響到農民的生產方式，還直接間接地影響到農民的生活方式和新農村建設。如近年來，隨著農業結構調整的深入推進和畜牧業的發展，人畜混居、養殖場和居民點混雜所導致的環境污染、生態破壞問題迅速凸顯。由此不僅會增加形成人畜共患疾病的風險，從而影響到農村公共衛生甚至新農村建設；還可能導致周邊居民的強烈抗議，影響其養殖規模的擴張。農業功能的拓展，還會導致農業與其他產業的邊界日益模糊，產業融合的趨勢日益顯現。休閑農業就是農業與服務業融合的結果。

近年來，隨著農業的發展，特別是畜牧業發展重點由耗糧型的養豬向牛、羊等草食畜牧業的轉變，我國農業的生物質產量和農業廢棄物排放量，呈現明顯增加的趨勢。對此如果不能從戰略上給予科學重視，將會成為妨礙農村可持續發展的一大污染源。以畜禽糞便為例，目前對其比較有效的處理方式是實行沼氣化處理。多年前，由于畜禽養殖多以小規模、分散化、副業化養殖為主，沼氣池的建設基本上采取一戶一池的發展模式。但是，近年來，畜禽養殖加快向規?；?、集中化和專業化轉變，養殖小區等健康養殖方式也逐步受到推崇。因此，每個農戶興建一個沼氣池的模式，越來越不適應生豬養殖方式轉變的需求。盡管在不少地方，特別是畜禽養殖仍以小規模、分散飼養為主的地區，發展農戶沼氣仍有其積極意義；但從國家層面來看，為適應畜禽養殖規?；?、集中化和規?；l展的需要，對農村沼氣建設的支持，應該逐步將重點轉向大型沼氣池。適應畜禽養殖方式的變化，加強農村大型沼氣池建設，也更有利于維護農民的身心健康和村容整潔，防止人畜共患疾病的發生?？紤]到農村人口、經濟布局集中化和畜牧業生產方式加快轉變的趨勢，特別是當前村莊空心化迅速推進的實際，如果過度強調發展農戶小沼氣的重要性，輕視農村大中型沼氣的發展需求，將會增加農村沼氣項目的發展成本，形成沼氣建設中的浪費。

重視農業發展的資源環境影響，不僅與拓展農業功能相關，還是實現農業可持續發展的迫切要求。近年來，隨著農業的發展和工業化、城鎮化的推進，農業發展的資源環境約束越來越強，甚至農業與工業和城市、與提高城鄉消費水平爭資源的矛盾，將會越來越激烈；由農業面源污染引起的嚴重事件也在迅速增加。近年來，我國農業發展面臨的成本上升壓力明顯加大，也與對農業發展的資源環境影響重視不夠，導致農業發展方式的轉型亟待進一步加快有關?？梢哉f，今后我國農業發展的資源環境影響如何，將會直接決定著農業的競爭力及其對農民就業增收的貢獻能力，決定著農業的自我發展和可持續發展能力。近年來，發展農業循環經濟日益受到推崇，很大程度上原因正在這里。

與此同時，農業發展的社會影響日益引起重視。農業作為安天下、穩民心的戰略性產業，其重要性并沒有隨著農業占國民經濟比重的下降而有所下降。2007年中央一號文件提出，“農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安”，很大程度上也是強調農業發展的社會影響。當前，我國政府反復強調要“堅持農村基本經營制度，穩定土地承包關系”，一個重要原因是在我國農用土地對農民還具有收入保障、失業保障和社會穩定的功能。最近幾年來，我國大豆進口規模迅速擴張，引起政府有關部門的高度關注，不僅因為它關系到我國大豆的產業安全，更重要的是它影響到大豆主產區的農民收入和就業?？梢?，農業發展不僅是個效率問題，還是一個生活方式和社會影響問題。

國外經驗也證明了這一點。迄今為止，在發達國家的農業中，占統治地位的仍然是家庭農場。人多地少的東亞國家和地廣人稀的美國等，都很少有主要依靠大量雇工的企業化大農場。如在農業高度發達的荷蘭，家庭農場作為農業的主導形式，除了經濟上的原因外，社會心理和反映在政策中的社會觀念，也是不容輕視的原因。在那里，農業不僅被一代又一代的人當作日常生活的基本來源，還被當作一種特殊的生活方式。長期以來，家庭農場被視為社會可靠的穩定器、就業者的來源，以及消除農村貧困的保障。鑒于農業發展的社會影響，世界上許多國家對于公司、企業進入農業都采取相當謹慎的態度，一般都只允許公司、企業在農業的產前、產后領域和產中的若干環節從事經營活動，而對公司、企業進入農業的直接生產領域，則都有嚴格的限制。長期以來，拉美國家放松對跨國公司投資拉美農業的管制，甚至鼓勵這些跨國公司投資農業，雖然取得了一定的成效，但由于加劇了跨國公司對土地的集中和壟斷，由此給拉美國家帶來的經濟社會問題，更是值得關注。 2008年初，國際市場糧食價格爆漲，數十個發展中國家面臨糧食饑荒的嚴重困擾，甚至導致政局不穩。一個重要原因是，長期以來，發達國家農業，特別是農業跨國公司高強度的競爭壓力，摧毀了這些國家本土化的糧食生產能力，導致這些國家的糧食供給嚴重依賴國際市場。面對國際市場的糧價爆漲，這些國家從國際市場無錢買糧。這些教訓從反面說明，農業發展不僅僅是個經濟問題和資源利用，追求農業效率必須具備相應的社會經濟條件，否則容易招致嚴重的社會和環境問題。

本來，農業功能的拓展、農業發展的資源環境和社會影響不斷深化，是個循序漸進的發展過程。但是，最近幾年來，這一過程明顯提速，迫切需要我們從戰略上顯著加強重視。否則，與以往的歷史時期相比，我國更容易喪失拓展農業功能的良機，甚至更容易因為對農業發展的資源環境和社會影響處理不當，而動搖農業可持續發展的根基。換句話說，我國的農業發展和新農村建設將會因此走向被動，陷入戰略和現實的誤區。

（三）完善農村基本經營制度的重要性日趨突出，加快農業組織創新的要求顯著增強

20世紀80年代初，在全國農村實行聯產承包責任制，確立了我國農業以農戶家庭承包經營為基礎、統分結合的“雙層經營體制”，為實現我國農業和農村經濟的長期發展奠定了良好基礎，也為農村乃至全國的一系列改革提供了導火索。在今后相當長的時期內，農戶家庭經營仍將是我國農業微觀組織形式的主體選擇。但是，應該看到，現行農村基本經營制度的運行，也導致了我國農戶家庭經營“小而全”、“小而散”的局面。本來，農戶家庭經營或農戶小規模經營都不足以成為問題，但當農戶家庭經營、小規模經營和農戶分散經營結合起來，導致農戶之間或農業的分工協作發展嚴重滯后時，對發展現代農業的不適應性就迅速凸顯起來。如容易推動農產品成本的提高，加劇農業經營效益低、競爭力弱的問題，會加大動植物疫病防治的困難；不利于實現農業的優質化、標準化和品牌化經營，妨礙實現農產品原產地保護和質量安全追溯制度等。

不僅如此，經濟全球化的推進和對外開放的擴大，還增強了我國加快農業產業組織創新的緊迫性。許多發達國家的農業之所以高度發達，同發達的農業組織體系有密切關系。近年來，隨著經濟全球化的推進和農業對外開放的擴大，我國同發達國家之間在農業產業組織競爭力上的巨大落差迅速凸現，日益妨礙著農業效益的提高和產業競爭力的增強，甚至導致我國農業產業組織拓展發展空間的難度顯著加大。

在經濟全球化的背景下，農業產業組織沒有競爭力，農業就不可能有競爭力，建設現代農業就無從談起。與發達國家相比，我國農業產業組織創新嚴重滯后的狀況如果長期得不到根本改變，農業增效、農民增收、農業產業體系的發育，甚至農業競爭力的提高，都將面臨日趨嚴重的制約；甚至對農業發展的宏觀調控和支持保護，面對跨國公司對農業產業鏈的控制，也會功效大損。因此，“千家萬戶對八國聯軍，提籃小賣對跨國公司”，能否最終取得勝利？在“小而全”、“小而散”的基礎上，能否最終建成現代農業？這些都是值得懷疑的。對于農戶家庭經營“小而全”、“小而散”的局限性，科學的態度不是無視它，更不是掩耳盜鈴地否定它；而是正視它，并積極采取有效措施完善它。以家庭承包經營為基礎發展現代農業，不一定要求在“小而全”、“小而散”的基礎上發展現代農業；以家庭承包經營為基礎發展現代農業，也不一定要求維護農戶經營“小而全”、“小而散”的格局?？梢?，我國現代農業的發展和農業對外開放的擴大，正在為完善農村基本經營制度加快創造著新的需求空間，要求我們不斷豐富完善農村基本經營制度的內涵。

此外，在新農村建設中更好地發揮農民的主體作用，也迫切需要加快農業產業組織的創新。當前我國農戶“小而全”、“小而散”的問題比較突出，是與農業勞動力老弱化、婦幼化和農業經營副業化現象并行發生的。由此進一步加劇了我國農業產業組織競爭力不強、農業可持續發展能力弱化的問題，侵蝕農業的增效和增收能力；甚至會導致我國“小而全”、“小而散”農戶家庭經營的運行，面臨嚴重的“外弱內虛”問題。最近幾年來，中央一號文件反復強調，在新農村建設中要注意發揮農民的主體作用。但是，極端一點地說，如果農民中的“精英”大量流向城市，只剩下“流鼻涕”、“扎小辮”、“不識字”的農民堅守農村，這樣的農民發揮主體作用，會不會存在短視或自信心不強的問題？會不會容易迷失建設新農村的方向？會不會導致現代農業根基不牢？這些問題恐怕不由得讓人產生深切的疑慮！

上述狀況進一步增強了加快農業產業組織創新的緊迫性。因為通過加快農業產業組織的創新，促進農戶之間的分工協作、增強新型產業組織對農戶發展現代農業的帶動能力，有利于克服農村留守勞動力素質結構退化和農戶農業經營副業化對農業發展的負面影響。在發展現代農業的過程中，通過這些新型農業產業組織，輻射、示范、帶動“三八六一九九部隊”和兼業農戶群體跟進，達到“點燃一盞燈，照亮一大片”的效果。這與龍頭企業帶動中小企業形成的產業集群可以與跨國公司抗衡，沒有根本區別。除此之外，當前我國農業乃至農村發展方式的轉型正在顯著加快，農業多功能性迅速凸顯，也導致農業發展對加快產業組織創新的要求顯著增強。因為農業和農村發展方式的轉型，以及農業功能的拓展，都要以創新農業經營形式和組織方式為支撐。

加快農業產業組織的創新，形成適應發展現代農業要求的新興產業組織框架，可以形成其對農戶發展現代農業的引領、帶動能力，可以為深化農戶之間的分工協作關系提供良好的外部組織環境。借此，引導農戶家庭經營實現由“小而全”、“小而散”向“小而?！?、“專而協”的轉化，引導農業產業鏈不同環節之間、甚至農民專業合作組織等農村中介組織之間深化分工協作關系，為根本改變農戶家庭經營“小而全”、“小而散”的狀況，增強我國農業產業組織的競爭力；為加強農業基礎地位、走中國特色的農業現代化道路，提供強勁根基。借此，還可以促進農業發展方式的轉型和發展理念的創新。

（四）確保主要農產品基本供給的重要性明顯增加，警惕主要農產品價格出現大漲大落的必要性迅速凸顯

近年來，糧食、生豬、油料等主要農產品價格的上漲，引起了政府和社會對糧食安全和主要農產品供給問題的再度重視，甚至使農產品價格與CPI的關系再度成為經濟學界關注的焦點。導致這種現象的主要原因是，我國主要農產品的供求和價格形勢正在發生重大階段性變化。

1.結構性矛盾迅速凸顯，在農產品供求平衡中的重要性顯著增強

近年來，隨著居民收入和消費水平的提高，城鄉居民的恩格爾系數不斷下降，對農產品的消費結構不斷升級，對農產品消費的替代效應也在不斷增強，消費結構日趨多元化。由此導致結構性矛盾對農產品供求平衡的影響顯著增強，農產品供求出現結構失衡的可能性明顯增加。況且，多年來我國糧食、蔬菜等部分傳統、大宗農產品的供求平衡，已經顯示出總量平衡重要性減弱、結構平衡重要性增強的趨勢。最近幾年來，我國大豆、棉花、食用植物油等部分農產品，存在較大的供求缺口，甚至已經形成對國際市場較大程度的依賴。這些特定種類農產品的總量平衡問題盡管比較突出，但相對于整個農產品的供求平衡仍屬結構問題。

2.中長期內我國農產品總量平衡的壓力將會不斷加大，主要農產品的供求平衡很可能維持中長期偏緊的格局

從當前乃至今后的中長期趨勢看，在我國農產品供求平衡的結構性矛盾迅速凸顯的同時，主要農產品實現總量平衡的任務仍然較重，甚至還較前幾年有明顯加重。在較長時期內，我國主要農產品的供求平衡在總體上將會保持偏緊的狀態。主要原因是：（1）在中長期內我國農產品需求仍將呈現不斷擴張的態勢，推動需求增長的因素也將日趨復雜化和多樣化。（2）從中長期角度看，今后穩定和增加主要農產品供給的難度將會不斷加大。（3）隨著工業化、城鎮化的加快推進，糧食等傳統農產品增加供給的難度更大。（4）今后影響我國糧食乃至農產品增加供給的不確定因素，都在明顯增加。

3.實現農產品供求平衡的難度顯著加大，主要農產品市場價格出現大漲大落的風險明顯增加

基于前文分析，當前我國農產品供求和價格形勢，正在發生重大的階段性變化。這種階段性變化的基本特點，概括地說，就是結構性矛盾日益凸顯，成為影響農產品供求平衡的主要矛盾；但總量平衡的壓力仍在加大，緊平衡很可能成為較長時期內我國農產品供求平衡的常態。因此，對當前乃至今后相當長時期內的主要農產品供求關系，如果僅像20世紀90年代末期那樣說是“總量基本平衡，豐年有余”，則是遠遠不夠的；完整的表述應該是“總量基本平衡，豐年有余，常年偏緊，欠年有缺，結構性矛盾突出，不確定因素增多，主要農產品實現供求平衡的難度加大，特定農產品供求平衡出現異常變化的風險明顯增加”。因此，采取有效措施，確保主要農產品基本供給的重要性已經并將繼續明顯增加。

由于我國主要農產品的供求將會維持長期偏緊的態勢，我國主要農產品的價格在總體上將會呈現逐步提高的趨勢。但是，這并非意味著今后我國農產品價格的上漲將會是一路坦途；也不意味著在任何時點我國任何種類的主要農產品都會保持供給偏緊的狀態，不會出現供過于求的問題。由于農產品供求和供求結構變化的不確定性都在顯著加大，農產品價格變化的不確定性也將顯著增加。如果對農產品市場的宏觀調控沒有明顯改善，主要農產品基本供給將很容易出現脫銷斷檔的問題，主要農產品的市場價格也很容易出現大漲大落的現象。

近年來，影響農業的極端天氣災害和突發事件頻繁發生，且大多具有隨機性大、轉折突發性強的特點。這實際上提醒我們，拓展農業發展的思維空間，甚至多一些逆向思維是必要的。在因周期性因素和新需求擴張因素的疊加作用，導致農產品供給缺口相對較大的階段，采取有效措施增加主要農產品的基本供給，是必要的；但是，在此背景下，我們也要防止因為慣性思維，進一步放大對未來農產品供給短缺的預期，從而出現矯枉過正的問題。在社會普遍預期農產品價格進入上漲通道的前提下，如遇主要農產品價格出現迅速下跌，更可能出現農民農業收入的萎縮或增速下滑問題，挫傷農民增加主要農產品供給的積極性，使政府對農產品市場的調控陷入措手不及的狀態；如遇主要農產品價格出現劇烈波動，更可能影響農民生活和農業支持政策的穩定性，妨礙農村和諧社會建設。此外，在社會普遍預期主要農產品供求將長期維持偏緊格局的前提下，如果我們在增加特定農產品供給上用力過猛或用力過于集中，很可能導致特定時期特定農產品的供求和價格出現異常變化，甚至加劇特定時期特定農產品供給的短期過剩和價格下跌問題，導致我們因此陷入積重難返的境地。我國在20世紀90年代中期糧食大幅度增產之后，由于糧食連年高產，隨之而來出現了糧價長期低迷的問題。其教訓值得深思。2008年元月，在國際糧價繼續上漲的同時，國內市場的稻谷、小麥和玉米價格出現了小幅回落；在全球糧食供應趨緊的同時，國內部分地區甚至出現了“賣糧難”的問題或糧食“無價無市”的現象。這表明，上述問題的出現，不僅在總體上是可能的，在局部地區或部分時期已經成為現實。

可見，近年來，我國農產品供求和價格的影響因素已經日益復雜化和多樣化，我國主要農產品市場正在出現新的階段性變化，已經進入價格波動幅度放大或波動頻率增加的階段；農產品市場價格波動的不確定性也在顯著增強，必須高度警惕主要農產品價格出現大漲大落的風險。當然，我國主要農產品市場進入價格波動幅度放大或波動頻率增加的階段，并非意味著在我國各主要農產品市場上，價格的實際波動幅度一定較以前有所放大；價格的實際波動頻率一定較以前有明顯增加。嚴格地說，這只是說明，如果我們不注意加強和改善對農產品市場的調控，不注意加強農村現代流通體系建設、健全農產品市場體系，主要農產品市場價格可能的波動區間會較以前有明顯擴大，可能的波動頻率也會較以前有明顯增加；主要農產品價格出現大漲大落的可能性會較以前有明顯增加。因此，必須采取切實有效的措施，防止主要農產品價格的大漲大落由可能變為現實。

（五）農村企業分化重組的進程不斷加快，實現轉型發展的要求顯著增強

從20世紀80年代開始，鄉鎮企業“異軍突起”，成為農村經濟乃至整個國民經濟增長的重要支撐力量。但是，近年來，鄉鎮企業的運行環境和群體特征都發生了重大變化，正處于加快分化重組的新階段，日益成為具有高度異質性的群體，鄉鎮企業亟待更名。為回避鄉鎮企業的概念之爭，本報告統一使用農村企業一詞。隨著鄉鎮企業的加快分化重組，對農村企業地位和作用的評價，越來越需要與時俱進?；卩l鎮企業的歷史作用和對鄉鎮企業的感恩心理，來論證農村企業的現實作用，已經越來越缺乏說服力。但是，盡管如此，從現實和戰略上看，農村企業在促進農民增收就業、發展縣域經濟、增加縣鄉財政收入等方面，仍然具有不可或缺的重要作用；仍然是推進農村工業化和城鎮化、實行工業反哺農業和城市支持農村的重要載體。更重要的是，在全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會和建設新農村的過程中，農村企業還可以發揮新的、重要的獨特作用。在相當長的時期內，通過發展農村企業，來吸收農村勞動力就地轉移，有利于維護農民的身心健康，促進農村家庭與社會的穩定和諧，規避異地轉移引發的問題。

1.農村企業實現轉型發展的現實緊迫性不斷增強

當前，農村企業實現轉型發展的迫切性不斷增強，突出地表現在其產業結構調整和升級滯后，已經日益妨礙其可持續發展及其競爭能力的增強。除此之外，近年來，農村企業發展的區域不平衡性加大、部分發達省份農村企業產業結構升級相對滯后的狀況，進一步凸顯了加快農村企業轉型發展的緊迫性。

2.農村企業從戰略上實現轉型發展的要求也在顯著增強

當前，我國正處于戰略機遇與矛盾凸顯并存的關鍵時期，在工業化、城鎮化、市場化、國際化和現代化加快推進的背景下，如果繼續沿用傳統的鄉鎮企業發展思路和政策模式，不僅難以促進農村企業的發展，還會導致其發展道路越走越窄，甚至會放大傳統發展模式下鄉鎮企業發展所引發的問題與困難。近年來，農村企業發展中的問題和困難迅速凸顯，要素成本提高且要素可得性下降，“地荒”、“油荒”、“電荒”、“資金荒”和“民工荒”等問題突出，支撐其發展和產業升級的創新力量發育不足等，都與支持農村企業發展的政策轉型滯后密切相關。政策轉型的滯后，不僅加劇了農村企業服務體系建設的滯后；還導致國家或區域中小企業服務體系的運轉，難以有效地惠及農村企業。

貫徹科學發展觀，全面建設小康社會、構建和諧社會和建設新農村、建設創新型國家，要求把經濟社會發展切實導入轉型發展的軌道。這種轉型發展不僅包括產業結構的戰略性調整和產業（產品）結構升級；更包括發展方式和發展模式的轉型，借此促進發展過程的資源節約和環境友好，促進發展的成果更好地惠及大眾、改善民生。在全國乃至不同類型地區的新農村建設和和諧社會構建中，農村企業的發展尚面臨哪些亟待解決的現實困難和長期問題？如何通過農村企業發展政策的重新定位和政策導向的階段性轉變，為解決其現行困難和問題，更好地貫徹科學發展觀，發揮農村企業的重要作用創造條件？在建設資源節約、環境友好型社會和加快轉變經濟發展方式、提高自主創新能力，甚至深化改革開放的過程中，農村企業發展政策的目標和形成機制應該作何調整？“十一五”規劃明確提出，要將城市群作為推進城市化的主體形態。在此背景下，應該怎樣通過農村企業發展政策的轉型，為其更好地承接城市群、大中城市甚至城市企業的輻射帶動作用創造條件？怎樣更好地解決農村企業政策地位邊緣化和區域政策“一刀切”的問題，加強其發展過程中的分類指導，增進其與大企業或城市中小企業的分工協作、優勢互補關系，進而促進城鄉和區域發展的協調？

更具體地說，應該怎樣通過農村企業發展政策的轉型，健全支持農村企業的政策和服務體系，促進其產業結構優化升級、發展方式轉變，或與發展現代農業結合起來？怎樣才能促進更多的農村中小企業向“專、精、特”方向發展，甚至成為“隱形冠軍”；或促進其成群結網，平穩有序有效地融入現代產業體系？支持農村企業的政策轉型，必然從供求兩方面深刻影響到其服務體系建設。那么，如何利用農村企業政策轉型的成果，促進國家或區域層面的中小企業服務體系更好地惠及農村企業，實現城鄉中小企業服務體系建設的有序對接？對于諸如此類的問題加強研究，更好地促進農村企業的政策轉型，為更好地發揮農村企業對全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的重要作用創造條件，已經成為促進農村企業發展的迫切要求。

（六）農民收入的來源結構發生明顯的階段性變化，防止農民收入增速減緩和大上快下的必要性明顯增加

近年來，中央的相關文件反復強調，當前農業和農村發展存在的突出問題，是農民增收困難。許多學者通過相關研究也一再提醒，農民增收困難，是當前農業和農村發展的階段性特點。但是，農民收入增長卻連創佳績。按可比價格計算，自2004年以來，我國農民收入的增長速度，已經連續4年超過了6%，分別較上年增長6.8%、6.2%、7.4%和9.5%。相比之下，從1986年開始到2003年，只有1988年和1996年兩年，我國農民人均純收入的增長速度超過了6%?？梢?，這種農民收入增長的良好形勢，是近22年來絕無僅有的。那么，這是否意味著農民增收困難的問題已經明顯緩解，甚至農民增收已經不再困難了呢？對此進行簡單的肯定或否定，都是武斷的。

自20世紀90年代末期以來，在我國農民收入持續增長的同時，農民收入的來源結構發生了比較明顯的趨勢性變化，突出地表現在以下幾個方面：一是盡管農民農業收入的穩定增長，對于實現農民增收，仍然具有不可或缺的基礎性作用；但農業對農民增收的貢獻能力，已經呈現明顯的減弱趨勢。二是非農產業作為農民增收主要來源的地位已經確立并不斷鞏固，對農民增收的貢獻能力出現了明顯的趨勢性增強。三是以大中城市為龍頭的城鎮化對農民增收就業的帶動作用，正在顯著強化。四是財產性和轉移性收入，成為近年來農民增收的新亮點。以2006年為例，農民的財產性和轉移性收入合計281.28元，占農民人均純收入的7.8%。但與上年相比，農民財產性和轉移性收入的增量，卻占農民人均純收入總增量的13.7%。

1.今后農民農業收入穩定增長的難度加大、波動風險明顯增加

近年來農民農業收入的持續增長，得益于一系列良好的條件。如農產品價格在總體上呈現不斷上漲的態勢；雖然2006年以來自然災害相對較重，但2004年以來的天氣條件總體上仍是風調雨順，出現了歷史上少有的糧食等主要農產品同步增產和農產品價格上漲并存的景象。今后，隨著現代農業的發展和農業結構戰略性調整的深入推進，農民來自于農業的收入很可能繼續保持增長態勢，但要繼續維持近年來持續大幅增長的態勢，將會面臨更大的難度；農民農業收入增長的穩定性也可能遭到破壞，出現增長幅度大上快下的情形，不排除部分年份再現農民農業收入絕對減少的情形。其主要理由是：第一，前文分析的我國主要農產品供求和價格形勢的重大變化，導致農民實現農業收入增長的難度和不確定性增加。第二，今后我國要進一步實現主要農產品同步增產，并維持農產品增產與漲價同步推進的格局，將會面臨更大的難度。第三，近年實行的糧食最低收購價政策，客觀形成了中儲糧公司壟斷糧食市場的問題，增加了中長期內出現糧食價格波動的可能性。第四，隨著農業結構調整和產業化經營的深入推進，農民通過結構調整和產業化經營增加收入的可能性、難度和風險，都有可能明顯增加。第五，隨著消費結構升級，國內外市場對農產品優質、生態、安全的要求不斷提高，由此必然會導致增加農產品供給的成本與風險相應加大。

2.農民非農收入的增長幅度有可能繼續擴大，但急劇萎縮的風險也會明顯增加

隨著非農收入作為農民收入增長主要來源地位的確立和鞏固，來自農業和農村外部的因素對農民收入增長的影響顯著增強，也導致農民增收的影響因素日趨復雜化、多樣化，進而導致農民非農收入的增長幅度有可能繼續放大，但出現急劇收縮的風險也會顯著增加，主要原因是：

——我國發展階段的現實特征，容易放大農民非農收入增長的波動性。當前我國在總體上處于工業化中期，工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化步伐加快且深入發展的階段。這種發展過程的階段特征，不僅增加了我國經濟實現跨越式發展的可能性，也導致我國經濟更可能因為國際經濟的風云變幻，以及國內工業化、信息化、城鎮化、市場化過程中的矛盾乃至重大突發事件，而放大波動或受到沖擊。這又會通過影響就業空間的擴張、農民向城市的流動和農民工工資收入水平的提高等，而影響農民非農收入的增長。由此一方面，可能會拉大農民非農收入的增長空間；另一方面，可能導致農民非農收入的增長，更可能因為國際經濟的風云變幻或工業化、信息化、城鎮化、市場化過程中的矛盾，而出現增長空間迅速萎縮乃至增長停滯的情景。

——當前影響我國經濟運行的不確定因素明顯增加，進一步放大了農民非農收入增長的不確定性，并將通過影響我國非農產業的就業機會和工資水平，最終影響農民非農收入的增長和波動。

3.今后農民收入穩定增長的難度顯著加大，增長的不確定性也將明顯增加

今后，隨著各級財政收入的進一步增長和政府惠農政策實施力度的加大，財產性和轉移性收入仍將是農民增收的重要亮點之一。但就總體而言，今后財產性和轉移性收入的增長，仍難以根本改變農民收入增長來源的格局；農民收入的增長狀況，仍將主要取決于農民來自于農業收入和非農產業收入的增加。綜合前文對這兩方面增長前景的分析可見，在今后相當長的時期內，我國農民人均純收入將會繼續呈現增長態勢，但實現穩定增長的難度將會明顯加大，增長的不確定性也將顯著增加；年際之間農民收入的增長幅度可能會出現較大差別，波動幅度將很有可能進一步放大。在今后相當長的時期內，出現一、兩年甚至兩、三年農民收入的增長速度快于最近幾年，不是沒有可能的；但是，農民收入的增長速度出現明顯下滑的可能性也在明顯增加，對此同樣不可低估。今后對于促進農民增收，應該繼續給予高度重視；尤其要按照著力保障和改善民生的要求，進一步促進農民收入的持續穩定增長，盡力防止農民收入的增速減緩或劇烈波動。

（七）農村、農民的分化和農村社會結構的轉型全面加快，加強農村基本公共服務的要求明顯增強

1．隨著農戶和農民分化的加快，農村社會結構正在加快轉型

近年來，農戶和農民分化的進程明顯加快，推動了農村乃至整個社會結構的加快轉型，突出地表現在以下幾個方面：

（1）農戶和農民的分化迅速推進，相互之間的異質性不斷增強。如農戶分化為以農為主的第一類兼業農戶、以農為輔的第二類兼業農戶、純農戶和純非農戶。純農戶占農戶總數的比重不斷下降。少數純農戶在農業專業化、規?；l展的基礎上，逐步演變為現代家庭農場或新型農業企業的雛形。由于農戶兼業化迅速發展，特別是以農為輔的第二類兼業農戶迅速增加，農業經濟副業化的現象不斷形成。在純非農戶中，除一部分在農村，但主要從事非農經營或就業外；另一部分舉家進城，實際上成為新市民或準市民戶。與此同時，農民分化也呈類似趨勢，并不斷形成各具特色的農場主、企業家或產業工人等。因此，農戶或農民越來越不是一個勻質性的社會群體，農村也不再是單一的同構性社會，甚至農民的價值取向也在日益多元化。

（2）隨著農村勞動力轉移的持續推進，特別是農村青壯年勞動力和高素質勞動力的大量外出，農村留守勞動力老弱化、婦幼化的現象迅速凸顯，農村留守兒童、留守婦女、留守老人問題日趨嚴重，形成所謂的“三八六一九九部隊”（有的稱為“三八六一九九二五部隊”，二五即傻子）。2007年9月，我們對內蒙古鄂爾多斯市東勝區塔拉壕鎮神山村、抽腦梁村的調查也顯示，由于大多數青壯年勞動力外出，在現有常住人口中，60歲以上的人口分別約占常住人口的45%和70%。

（3）農村人口和經濟布局日益走向集中化，在少數中心村、中心鎮迅速形成的同時，越來越多的村莊走想凋敝、萎縮或合并，村莊空心化和農村經濟農業化的現象迅速增加。越來越多的農村勞動力正在實現由“亦工亦農”向全職非農、由城鄉兩棲向融入城市的轉變。

（4）在農民轉移、農戶分化的同時，越來越多的農民由“小而全”的農產品生產者，轉變為專業化的農產品生產者；越來越多的農村人口轉變為城市人口或進城人口；由主要作為商品農產品的生產者，轉變為主要作為商品農產品的消費者。在實現這種轉變的同時，對應人群對農產品的消費水平不斷提高，消費結構也在不斷升級，農民的消費結構日趨多元化和商品化。在此背景下，由于自身素質、制度環境和發展機會的限制，農民的收入來源渠道產生收入流的能力往往嚴重低于城市；但由于城鄉市場的開放性已有很大程度的提高，農民與市民、低收入階層和高收入階層實際上面對著同一的市場體系，承受著同樣的物價水平。在物價上漲和城鄉收入差距日趨擴大的背景下，農民與城市低收入階層一樣，更容易成為物價上漲的受害者。可見，物價水平的上漲，更容易沖擊農村居民特別是農村貧困戶的基本生活，甚至影響農村穩定。如果考慮到城市社會的組織化程度通常高于農村，情況更是如此。

2．農村社會結構加快轉型，導致“三農”發展對加強基本公共服務的要求顯著增強

由于上述變化，特別是農村社會結構的加快轉型，農村經濟社會的自生能力和自我保護能力很容易出現迅速弱化的現象。如從國際經驗來看，對于農村經濟農業化和村莊發展空心化如果引導不當，很容易導致農村發展的內涵日趨單一，從而加劇農村發展的蕭條和衰敗。農業經濟副業化和農業勞動力老弱化，不僅會增加實現農業、農村科技進步的困難，還會導致農業的競爭力和自我發展能力出現弱化。農業勞動力老弱化和農村人口老齡化，與農村精英階層的大量流失密切相關，一方面，為依靠農民發揮主體作用建設新農村增加了困難；另一方面，會因農村留守兒童、留守婦女、留守老人問題日趨嚴重，導致農村發展對加強公共衛生、義務教育、養老保障、基本醫療保障等基本公共服務的需求迅速擴張。甚至農戶和農民的分化及農民流動空間的擴大，還容易導致農村社會原有的穩定性和自組織機制遭到破壞，農村社會出現失衡的可能性增加。以農村養老保障為例，農村勞動力的大量外流和農村社會結構轉型，往往導致農村傳統的家庭養老模式面臨前所未有的挑戰，甚至蓄積成妨礙農村社會結構持續轉型的隱患?？梢?，在當前乃至今后相當長的一段時期內，加強農村基本公共服務的重要性迅速凸顯，不僅是因為城鄉基本公共服務的差距比較大，或城鄉基本公共服務的差距還在繼續擴大；還是因為農戶和農民的分化及由此引發的農村社會結構加速轉型，往往導致“三農”發展對加強農村基本公共服務的需求迅速擴張：要求通過加強農村基本公共服務，幫助農村改善自生能力和民生狀況。加強農村基本公共服務，成為進一步實現“三農”可持續發展的基本要求！

農戶和農民的分化及農民流動空間的擴大，還容易導致農民評價自我狀況的參照系迅速擴大，使農民發展狀況、發展環境相對偏差和農村公共服務偏弱的狀況更加充分地暴露出來。加之，信息交流渠道的多元化和通暢化，將會導致農民追求社會參與和權利平等的意識迅速覺醒。由此會導致農村社會整合的難度加大，出現社會失衡的可能性迅速增加；尤其是在新的農村社會協調機制尚待形成的背景下，如果繼續沿用傳統的農村社會協調手段，那些在傳統的農村社會結構之下容易被吸收、熨平的社會沖突，很可能因為突發事件而迅速放大，從而激化社會矛盾。因此，農村社會加快轉型，也對加強農村基本公共服務，重構新的農村社會協調機制，提出了日趨迫切的要求。這也是維系農村社會穩定和諧的需要！

此外，隨著城鄉經濟社會相互聯系、相互作用的增強，城鄉發展的資源競爭和要素競爭不斷加劇。在此背景下，由于城市利益集團往往更多地掌握著話語權和規則制定權，在城鄉之間的資源和要素競爭中，城市往往占據有利地位，農村往往處于邊緣地位。這在土地征用制度方面表現得尤其突出。這種狀況也會形成對農民和農村發展的不利影響，迫切要求通過加強農村基本公共服務，消除這種不利影響，幫助農民優先解決最關心、最直接、最現實的利益問題。通過加強農村基本公共服務，在健全城鄉統一的生產要素市場的同時，適度抑制農業和農村資金的外流，引導資金、技術和人才等資源、要素更好地流向農業與農村，以便讓農業、農村和農民更好地平等參與現代化進程，更好地分享改革發展的成果。這對于維持城鄉社會的和諧發展，具有至關重要的意義。

（八）進城農民融入城市的需求迅速凸顯，形成城鄉發展一體化新格局的重要性顯著增加
隨著農村勞動力轉移規模的擴大，進城農民出于自我保護和追求發展的需要，對融入城市社會網絡的需求迅速增長。進入發達地區的農民，對融入發達地區社會網絡的需求，也存在類似現象。為敘述簡便起見，后文不再贅述。但是，他們融入城市社會網絡的過程，往往是痛苦、希望和摩擦交織的過程，也是在融合與反融合不斷反復、波浪式推進的過程中，對城市既有社會網絡不斷滲透和改造的過程。在相當長的時期內，多數進城農民仍將處于對城市社會網絡進不得、對農村社會網絡退不得的邊緣地位，甚至忌恨城市但又厭惡農村。

具體地說，城市化的本質是農民的市民化，隨著進城農民群體規模的擴大，特別是農民舉家進城的增加，進城農民已越來越多地“嵌入”城市生活，成為城市社會不可分割的組成部分。農民進城不僅導致農村社會結構的變革，還直接推動了城市社會結構的變革。不管城市政府和原有的城市居民承認不承認，進城農民已經實實在在地成為城市社會不可分割的組成部分，成為城市發展中不得不正視的一股重要力量。作為城市新的產業工人，作為準市民乃至新市民，城市的教育制度、醫療制度、社會保障制度、勞動用工和培訓制度、甚至住房制度，必然通過千絲萬縷的方式，影響到進城農民的生產生活和發展機會、發展權益。進城農民行為方式的變化，也正日益為甚地影響城市居民的生產生活乃至發展。比如，隨著城市農民工主要群體由50后、60后向70后、80后的轉變，農民工群體的綜合素質和對外界變化的反應能力都有明顯提高。農民工進城就業的動機已經由主要追求收入，向追求收入與追求發展機會和城市生活方式并重。農民工群體對公平正義的反應也更加敏感，對面向自己的身份歧視也將由麻木轉向抗爭。

在此背景下，城市的制度創新如果反應滯后，對日益龐大的進城農民群體漠然視之，必然會遭遇進城農民群體或積極或消極，但卻是越來越有力的抵制；甚至引發社會矛盾、對立和沖突，給和諧社會建設和城市的可持續發展埋下隱患。2005年法國爆發的社會抗議浪潮，形成震驚世界的騷亂事件，很大程度上正是因為移民被邊緣化，被割裂于社會繁榮之外造成的。這種現象提醒我們，對于日益壯大的進城農民群體及與此相關的城市社會結構變革，必須盡早給予積極正視。采取掩耳盜鈴的態度，只會加劇社會矛盾、對立和沖突。比如，隨著進城農民群體規模的壯大，特別是舉家進城農民的增加，城市的教育制度能否同進城農民子女的入學問題成功對接，越來越成為一個值得重視的問題。否則，不僅會將這些進城農民子女推到游蕩于社會的境地，堵塞他們追求發展和向上流動的機會；甚至還會強化他們的自卑心理和自暴自棄的生活態度。如果不注意消除拜金文化和官本位思想的影響，不注意增進城市學校對進城農民子女的開放性，不注意降低進城農民子女的就學門檻，就容易形成城市原居民子女同進城農民子女的冷漠和隔閡，甚至在進城農民子女幼小的心靈中埋下仇視社會、仇視市民的種子，為未來社會的和諧發展埋下隱患。

又比如，農民進城之后，首先有個居住問題。但是，現有的城市房地產制度，導致房價在高位迅速攀升，實際上增加了農民進城就業和發展的成本，增加了農民參與城市化的困難和風險，甚至會把相當一部分農民（工）硬性排斥在城市化進程之外。要真正堅持以人為本，要真正做到“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”，必須適應經濟社會發展新階段的要求，讓更多的農民，包括進城農民能夠分享工業化、城鎮化的成果，讓進城農民與原有的城市居民都能享受大致相同的基本公共服務。且不說高昂的房價長期快速攀升，有可能把中等收入階層的收入掏空了，不利于擴大中等收入者的比重，影響和諧社會的構建；高昂的房價，還會增加農民分享工業化、城鎮化成果的艱難性。長此下去，城市高昂的住房（包括租房）成本和其他生活成本，會把部分進城農民擠壓得不堪重負，迫使他們要么重新回歸農村，要么為規避這些高成本涌向事實上的貧民窟（不管你是否叫它“貧民窟”），推動貧民窟的形成和擴大。當前，對于大多數60年代及其以前出生的農民工來說，讓其重新回歸農村，可能不存在太多的社會心理障礙；但是，對于不少70后乃至80后、90后出生的農民工來說，幼時的生活環境（許多人是隨進城打工的父母在城市長大）、對發展機會和公平正義更為強烈的追求傾向，決定了他們往往不愿意回歸農村。因此，城市較高的住房成本和生活成本，很容易強化農民（工）在城市的“過客”心理，增加他們融入城市的困難，激化他們對城市居民、高收入階層的對立與排斥情緒，從而影響社會和諧。顯然，這不僅與我國堅持社會主義制度的國情相悖，還與貫徹科學發展觀、構建和諧社會的要求背道而馳。

當然，也有一些保護農民權益的事情，需要通過統籌城鄉的制度創新來實現。比如，無論是從實現城鄉基本公共服務均等化的角度，還是從保護農民（工）權益的視角，統籌推進城鄉社會保障制度的改革，加快建立農村養老保障制度，都已成為當務之急。2007年9月，我們到內蒙古鄂爾多斯市的調查發現，近年來，在該市許多旗區，由于青壯年勞動力大量外出，并將子女帶出上學，農村常住人口老齡化現象日趨嚴重。而農村養老保障不健全，導致農村留守老人的生活保障、防病治病和日常護理問題迅速凸顯，在相當程度上增加了外出創業農民的后顧之憂，甚至經常導致外出打工、創業的農民人心不穩：留在家鄉的老人一旦有病，在外打工創業的子女就必須馬上回家照顧老人。有些打工農民連同子女進城后，甚至因此被迫回歸農村?？梢?，加強農村養老保障制度的建設，不僅可以保護留鄉農民老有所養、病有所醫的權益，還可以增進進城農民工的權益，方便他們更好地融入城市生活，更好地轉變為現代產業工人或企業家。
實際上，統籌城鄉養老保障制度建設的重要性和緊迫性還不僅于此。近年來，我國的農村勞動力轉移主要表現為青壯年勞動力的轉移，企業招收的農民工也主要集中在青壯年年齡段。當然，這有產業結構方面的原因。但是，任何人都有老的時候。今天，在“民工荒”越來越重的背景下，25歲、35歲的青壯年勞動力找工作比較容易。相比之下，45歲、特別是55歲的勞動力找工作，就越來越困難了。但是，再過20年，這些人變成45歲、55歲以后怎么辦？屆時他的就業保障乃至更長遠的養老保障問題怎么解決？甚至失去工作后，他的居住和生活問題怎么辦？讓他們回農村，不僅他們自己不一定愿意，到時也未必能回得去。讓他們留在城市，會不會成為城市新貧民，形成城市新的失業和社會穩定問題？當然，有人說，這些問題現在考慮還為時過早，但是，真要到這些矛盾集中爆發時再來解決，可能就為時過晚了！何況，對于45歲、50歲的農民工來說，這一問題已經是比較現實的問題。未雨綢繆，時不我待！

從上述分析可見，隨著進城農民融入城市重要性的迅速凸顯，按照形成城鄉經濟社會一體化新格局的要求，加快統籌城鄉的制度創新，為促進農民工及其家庭更好地融入城市，創造良好的制度環境，顯得日趨重要。

三、適應新階段要求調整支持“三農”的目標和戰略定位

客觀地說，近年來，我國農業、農村乃至農民發展的上述階段性變化，經歷了一個逐步演進的過程。只是最近幾年，這種演進明顯提速，局部突破頻繁發生，疊加成農業、農村乃至農民發展的重大階段性變化而已。正如2007年12月召開的中央農村工作會議所指出的“進入新世紀新階段，農業農村正在發生重大而深刻的變化，經歷廣泛而復雜的變革，出現了很多新情況、新矛盾、新問題”。

這些重大階段性變化，導致農業和農村發展對確保主要農產品基本供給、穩定增加農民收入和面向農民（工）加強基本公共服務提出了更高的要求。對穩定增加農民收入提出了更高的要求，不僅是因為農民增收對于實現農村乃至整個國民經濟和社會發展的重要意義，更不僅僅是因為當前城鄉收入差距已經比較大，并且還在不斷擴大；而是因為今后的農民收入容易出現增速減緩或增長速度大上快下的情景，因此容易形成對農村低收入者的嚴重負面影響，妨礙農村和諧社會建設。對確保主要農產品基本供給提出了更高的要求，主要原因是，在當前乃至今后相當長的一段時期內，一方面，主要農產品的供求關系發生了重大階段性變化；另一方面，主要農產品價格容易出現大漲大落，從而影響城鄉低收入者生產生活的穩定。對面向農民（工）加強基本公共服務提出了更高的要求，主要原因是隨著工業化、城鎮化、市場化、國際化和現代化的深入推進，以及農民工流動引發的城鄉社會結構的變化，農村經濟農業化、農業經濟副業化、農業勞動力老弱化、農村發展空心化、農村人口老齡化的問題正在明顯加重，農村要素外流和進城農民邊緣化的問題也在迅速凸顯，由此容易侵蝕農業、農村甚至農民的自我發展能力和可持續發展能力，推動農業和農村走向停滯、蕭條或衰敗，加劇工農發展、城鄉發展不協調的問題，妨礙全面小康和和諧社會建設。因此，今后在促進農業和農村發展，乃至解決“三農”問題的過程中，應該始終堅持確保主要農產品基本供給、穩定增加農民收入和面向農民（工）加強基本公共服務三重目標并重。

這些重大階段性變化，還意味著農業和農村發展面臨的嚴峻挑戰迅速增加，促進農業和農村的轉型發展已經日趨迫切。前述8個方面的特征，一方面，反映著當前農業和農村發展中已經顯現的重大趨勢；另一方面，也意味著農業和農村發展面臨嚴峻的挑戰，亟待加快推進發展方式和發展模式的轉型。如前述第三方面的特征是“完善農村基本經營制度的重要性日趨突出，加快農業組織創新的要求顯著增強”。換個角度看，就是當前農戶家庭經營“小而全”、“小而散”的局限性迅速凸顯，完善農村基本經營制度的難度在顯著加大。根據前述第七、第八方面的特征，我們可以看出，當前農村要素外流和進城農民邊緣化的問題比較突出，形成城鄉經濟社會一體化新格局面臨嚴重障礙。綜合分析前述第二、第四方面的特征，可以發現，農業發展面臨的資源約束、市場約束、環境約束乃至科技約束都在不斷強化；農業經營成本上升，尤其是機會成本上升的問題，至少在長期上將會不斷加重。由此會形成對確保主要農產品基本供給、穩定增加農民收入的嚴峻挑戰。面對這些嚴峻挑戰，從全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的戰略要求出發，必須順應農業、農村乃至“三農”發展的重大階段性轉變，健全“以工促農、以城帶鄉”的體制機制，調整農業和農村發展的戰略定位，推動農業、農村乃至農民發展方式和發展模式的轉型，促進城鄉經濟社會發展一體化新格局的形成和社會主義新農村建設。

鑒于農業、農村發展主要目標和戰略定位的調整，今后，促進農業、農村乃至農民的發展，需要在指導思想和政策方針上注意以下幾點：第一，為“三農”發展提供平等參與、平等發展的制度和政策環境，消除農業、農村、農民發展面臨的環境歧視和競爭地位不平等的問題。第二，致力于增強農業、農村和農民的自我發展能力，并將其作為促進農業、農村發展不可或缺的基礎。第三，針對農業、農村和農民發展領域的市場失靈問題，特別是“三農”發展的薄弱環節和影響其發展的關鍵領域，建立健全有效的政策干預機制，矯正市場失靈給農業、農村、農民發展帶來的負面影響，加強對“三農”發展的支持和基本公共服務，為保障主要農產品基本供給、促進農民穩定增收和促進城鄉基本公共服務的均等化，為扎實穩健地推進社會主義新農村建設，提供有效的體制機制保障。

適應支持“三農”主要目標和戰略定位的變化，支持“三農”的戰略思路和近期對策也應進行相應的調整。限于篇幅，只能另文進行了。

(作者系國家發改委產業經濟與技術經濟研究所姜長云 )

（文章來源：09年1月20日作者供稿）