黨國英：“土地新政”八論

十七屆三中全會確定了農村土地制度市場化改革思路。但土地要素不同于一般商品，它的市場交易更要接受國家的掌控，交易的規模、數量、目的和方式都會受國家政策的嚴格制約。所以，農村土地要素的市場化不是完全的自由放任，這也是中央此次會議做出“決定”的重要精神。在中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定發布前，社會有關方面對土地制度深化改革有某種期待：“決定”發布之后，社會上對“決定”似乎有完全不同的理解。本文擬談談自己學習研究“決定”的若干認識。
1.“決定”關于農村土地政策調整的基本原則是什么？
“決定”發布之后，有人認為中央的土地政策比過去更“緊”，有人則認為是更“松”了。事實上，不存在總體上的“緊”或“松”問題。應該說今后國家的土地利用規劃的約束力會更緊，而對土地使用權承載的其他具體權利的限制則會逐步放松。
我國農村土地的基本制度保持不變，國家的18億畝耕地的“紅線”不能碰，這兩個方面沒有放松。但“決定”對“統分結合、雙層經營”的農村基本經營制度做了新的解釋，提出逐步建立城鄉統一的建設用地市場，這是松的表現?？傮w上說，完善農村土地管理制度的原則是“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”。這是一種結構性的政策調整，并不是整體上的松或緊。
深化農村土地制度改革無非是要處理好公平和效率的關系。明晰土地產權，使農民的土地承包權長期化，建立有約束的、規范的土地市場，既有利于增加農民的財產性收入，又有利于提高土地資源的配置效率。
2.“決定”對我國農村基本經營制度有何新的說明？
改革開放以來，我國確立了“統分結合、雙層經營”的農村基本經濟制度。但長期以來，人們對這個制度的理解有某種狹隘性?！皼Q定”提出，構成“雙層經營”中兩個層次要實現兩個“轉變”，一是“家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平”；二是“統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度”。我體會，“決定”提出的這兩個“轉變”非常重要，很值得農村改革研究者和實踐者認真思考琢磨。
家庭經營要改變技術水平低、專業化程度差、生產經營規模小的狀況，逐步由小農或小兼業農轉變成現代的專業農戶。中國農業要現代化，必須實現這個轉變。懷疑這個轉變的可能性，就是懷疑中國農業現代化的可能性。對于糧食生產者，提高生產的集約化水平就是要擴大耕作面積，實現規模經營。盡管這個轉變不可能也不應該一蹴而就，但轉變的方向一定要堅持。
集體經營這個層次要堅持，但對集體的含義要重新認識。由過去的農村“小隊”和“大隊”轉變而來的行政村和村民小組是集體，農民的各種合作組織也是集體。從一些地方發展農村經濟的經驗看，前一種集體主要應負責農村公共事務，它的收入和支出要有所限制。目前由行政村或戴著集體帽子的“農工商公司”從事的營利性活動要通過股份制等形式加以改造，進一步明晰產權，轉變為民營經濟。要形成以農民合作社為主的新型集體經濟，讓農民進退容易、收益明白。
3.今后保護18億畝耕地更難還是更容易了？
人們對保護18億畝耕地必要性的認識并不統一。的確，光從技術潛力看，再經過20年的努力，用13億畝比較好的農田產出1.3萬億斤乃至更多糧食來，滿足今后人口增長的需要，不是太難的事情?？紤]到其他因素，再多用一些土地來生產糧食也不是沒有可能。但這不是不去保護18億畝耕地的理由。
我覺得有兩個理由：一是我們并不缺少建設用地資源；二是糧食生產不嫌耕地多。我國大部分大城市的人口密度不到4000人/平方公里，而且號稱最少土地資源的東部地區的城市人口密度甚至還小于中西部的平均水平。環渤海以及長三角、珠三角地區都不缺建設用地。如果盤活農村村莊占地和現有建設用地，可供建設的土地更是幾十年也用不完。而我國糧食生產一直采用投入密集型的生產方式，環境壓力很大，使中國人為解決吃飯問題付出了很大的環境代價。所以，保護18億畝地有充分的理由。但在以往體制下，保護耕地只有中央一方面的積極性；不僅地方政府希望在空間上擴大城市，連農民也加入了擴大占用建設用地隊伍，因為農民把農村土地看成了“公地”。全國農戶平均占用村莊土地1.2畝左右，利用水平很低。
十七屆三中全會通過的“決定”將賦予農民穩定并長久不變的土地承包權，這將令廣大農民不再有“公地”意識，農民對土地利用的短期行為將發生極大改變。這意味著保護耕地除了有中央政府的積極性之外，又創造出了農民的積極性。
4.會不會在農村普遍出現“大農場”，并導致大量農民離開土地？
最近，很多人擔心這個事情發生。我認為，如果地方政府不在“規模經營”這樣的目標上拔苗助長，這種事情不容易發生，我們不必過分憂慮。
如果中央政府真正實行深化農村土地改革的“16字原則”，不會有大量城市人到農村去“種莊稼”。真正立志搞農業的是少數。害怕的是“項莊舞劍，意在沛公”。若政府方面真正能做到“用途管制”，城市資本的投機打算便會大大消解。沒有多少笨蛋會拿只能用來耕作的土地去搞投機。
從經濟規律上看，農民是否愿意把耕地轉讓或出租給城市資本，并不取決于城市資本家的意愿，而取決于農民放棄土地經營的機會成本，當這個機會成本小于他轉換職業的預期收入時，農民可能轉出土地；當機會成本等于預期收入時，他就不會轉出土地。如果預期收入是城市工作的平均收入，那么，種糧農民的機會成本大約是經營50畝大田作物的收入。這個分析表明，農民不會盲目地放棄農業經營，土地不會隨意地轉到種糧大戶手里。
5.什么是適度規模經營？
我看在目前中國現實之下適度規模經營有三種尺度。一是技術的尺度，二是社會經濟關系能夠承載的尺度，三是方法上的尺度。前兩個尺度都是變化的量，并沒有確定的標準。
在農戶投入基本不變的情況下，我國農戶每家大概可以耕作50畝的大田作物。如果投入增加，耕作面積還可能增加；每戶農民耕作上千畝地也是可能的。我國東北、新疆、山東等地，都有規模很大的家庭農場存在。
考慮到社會經濟關系的承載力，全國不同省份依據人地比例關系，一個農戶可以耕作的面積會很不相同。就平均水平而言，依據我的粗略計算，樂觀地說，大約在20年之后，大田作物戶均50畝地比較合適。如果平均規模過大，城市不能吸收農村轉移勞動力，會有比較大的麻煩。這就是說，推動規模經營不能急于求成。
從方法上說，搞規模經營一定要農民自愿，決不可以拔苗助長。要認識到，規模經營慢一點只能影響到農民的家庭經營收入，并不會影響我國糧食總產量。如果規模經營搞得過快，農民追求盈利最大化的傾向會更加顯著，不僅糧食產量可能下降，還可能出現更多的社會不穩定問題。
6.土地流轉形式如何適應當前農村經濟狀況？
土地流轉有出租、轉讓、轉保和互換等形式。在沒有必要的情況下，不應該采用農民入股形式搞大農場。
農業生產，特別是糧食生產，是土地密集型的產業類型，就是說它往往是用較少的勞動力和較多的土地結合在一起形成一個生產單位。在現代農業技術條件下，一農戶若生產糧食，就可以耕種幾百公頃甚至更多的土地，形成規模經營，從而極大提高農業勞動生產率和農業經濟效率。這樣一個認識大概能為當今熟悉農業生產的許多人所接受。然而，中國農村的現實情況是勞動力較多，而土地相對較少，規模經營遇到困難。許多地方政府都想克服困難，在這個方面邁開較大的步伐。目前，一個比較普遍的做法，就是主張用“股田制”的辦法實現土地規模經營。其具體的做法常常是由一個或幾個出資者注冊一家經濟實體，種植經濟作物，或搞所謂“設施農業”，而農民則用自己的承包地入股，按股取得報酬。按這個辦法，土地經營規模的確可以增大，但我不認為這是增加土地經營規模的最好途徑。
股份制是人們為了降低生產經營風險而建立的一種合作方式，并不適合一切生產經營活動。在股份制之下，普通股東要以某種方式參與管理活動，以保障自己的權益；對于上市股份制企業，小股東也會以所謂“用腳投票”的方式對企業經營施加影響。只有那些擁有“優先權”的股東才不參與企業的經營。農民的專業合作社一般來說不必要是股份制企業，雖然它們的建立也是為了降低交易成本，減少經營活動中的各種風險。在所有農業發達國家，農民專業合作社并不是以土地入股而建立的；農民與合作社的聯系是以所謂農民的“惠顧”為紐帶，就是說合作社是在市場活動中代理農民進行交易活動，而農民則依照自己與合作社的交易量（惠顧額）來獲得由合作社創造的屬于自己的那部分利益。離開了市場交易，在直接生產環節上，農業生產還是以家庭經營為主。
上面講的現實中的通則其實不難理解。在農業生產經營的全部過程中，市場風險主要發生在交易的環節上，農民通過建立合作社，可以集中采購生產資料，集中銷售農產品，提高農民在市場上的談判能力，把市場風險盡量化解到最小。沒有哪個保險公司可以為市場風險提供擔保，所以，組成合作社是農民降低市場風險的基本辦法。除了市場活動，農業的直接生產過程就是農民自己的事情。一戶農民就可以耕作大量土地，沒有必要通過他們彼此間的“合作”來降低生產經營的風險。其實，不必要的“合作”反倒會增加交易成本，降低生產的效率。舉例來說，如果一戶農民有可能耕作500畝土地，就沒有必要每戶農民耕作50畝土地，然后10戶農民再“合作”起來共同耕作500畝土地。直接生產過程中的風險常常是自然災害的風險，對于這種風險，可以由保險公司來解決問題，農民的“合作”于事無補。
也許有人會問：只要能擴大經營規模，什么辦法都可以用，土地入股為什么就不可以用呢？我們可以找到更好的辦法，為什么要用這個并不能很好保障農民權益的辦法呢？農民之間可以通過土地承包權的租佃關系來實現土地的流轉，從而擴大一個農戶的經營規模。任何一戶農民在有了完全的非農業就業機會后，可以把自己的土地承包權租給種糧農戶；農民自己會決定一個合理的租佃價格。比較而言，如果硬要農民搞股份制，建立起農業公司，反倒會增加農民的風險。如果公司發生資不抵債的情形怎么辦？是不是要拍賣公司的資產（農民的土地）用以還債？我們不禁要問：放著簡單的、風險小的租佃流轉方式不用，為什么要搞麻煩的、風險大的“股田制”呢？有的地方實際搞的也是租佃制，但似乎為了聽起來有“創新性”，硬要叫個“股份制”，這做法也實在是有點不大靠譜兒。
中國農村的“人地比例”決定了我們不可能在三天兩晌后就搞出像美國那樣的“規模經營”來。規模經營的發展要隨著城市化進程的實現逐步地去推動，而不要想著法子去驅趕農民離開自己的土地。我特別要說明，在農業領域，連西方國家也十分慎重地對待城市資本“下農村”搞農業雇傭勞動制度；他們把“耕者有其田”看作是建立農村土地制度的重要原則。
7.如何統籌利用城鄉住宅建設用地資源？
當前，城鄉住房用地資源利用存在下列問題：
第一，農村住房空置率比較高。多方面的調查都表明，全國農戶住房的空置率在30%左右。這種情形不僅意味著資源的巨大浪費，也意味著農民實際福利水平遭受損害。
第二，適合建設房屋的土地資源沒有得到很好開發利用。我國是一個擁有復雜地貌的國家，一些鄰近城市的山區邊緣地帶即所謂淺山區，不大合適發展糧食生產，如果用來做住宅用地，可以容納大量人口。但我們大多選擇在平原地帶造住房，甚至造別墅，占用了大量優質農田。
第三，城市土地利用率很低。在我們這樣人多地少的國家，城市建成區的人口密度達到1萬人/平方公里既有可能，也有必要，但現在的情況是人口密度有進一步降低的趨勢。
解決上面這些問題的辦法之一是統籌利用城鄉住宅建設用地?？梢栽跍\山區發展別墅式住房，而禁止在平原地區發展低密度住宅區，特別要禁止在平原地帶建造別墅式住宅。保守估計，全國面向城市的淺山區建造2000萬套別墅式住宅是沒有問題的，完全可以滿足占全國人口5%的高端收入人群的需要。據了解，北京周邊的燕山淺山地帶已經有高收入人群建造了住房，或者買了農民的住房經改造以后成了高檔住房。
山區的村莊大多土地零散，不是很適合搞糧食生產規模經營，不容易發展專業農戶。隨著經濟發展水平提高，小塊土地需要退耕還林還草，其間蓋一些低密度的住房并不影響環境。還可以通過對空心村莊的改造發展住宅小區。城市交通發達以后，這些地區的住戶到城市上班工作不會受影響。
實現這個想法必須修訂現行法律。但這個工作不要操之過急，需要在認真調查研究的基礎上做好規劃；規劃一旦通過，就應該像遵守法律那樣遵守規劃。
8.土地流轉還是由農民自主決定好
近幾年，許多地方的農地流轉是由村委會或基層政府組織的，有的地方收回了農民的承包地，由政府方面成立土地流轉中心，將土地大面積轉包給了所謂“大戶”。當事人的理由一般是所謂規模經營，但背后的理由是“壯大集體經濟”，解決集體興辦公共事業的財源問題。我很懷疑這個做法的普遍意義。
一個村莊的行政領導當然要辦公共事務，并且要有資金做支撐。普遍的經驗證明，村莊的行政領導應該主要限于辦理公共事務，即使要支持經濟發展，也只是做好服務工作才對，最好不要直接興辦營利性經濟實體。也就是說，村莊的行政領導應該堅守“公共財政”的原則，應該“量出定入”。但現在一些村的行政領導把村土地租金都收到了自己手里，多出來的錢再去給村民分紅。長期這樣做并不符合公共財政的原則，而公共財政理論是經過考驗的，連國家也開始奉行這個理論。
辦理村莊公共事務依靠集中控制土地收取租金獲得財源這個路徑，也值得商榷。國家賦予農民的土地承包權是“免費”的，就是說，租金本來是農民的。另外可以考慮的辦法是承包地還是歸農民按戶免費承包，公共開支直接從農民那里收取。這個辦法使農民有了“納稅人”意識，也使干部會更注意自己肩膀上的責任，有利于形成成本低的監督機制。如果一種制度使監督機制運轉的成本很高，這個制度就不會有長久生命力。
黨的十七屆三中全會對統分結合的雙層經營體制做了新的解釋。會議通過的“決定”指出，“統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變”。按我理解，今后如果再講“壯大集體經濟”，應該是指大力發展農民的各類合作組織，至于村委會，主要做好自己的公共事務就行了。中央“決定”的意思是，土地承包制不僅要堅持，而且要承包到戶并長久不變。任何組織最好不要借公共開支的理由把農民的地收回去自己按競拍的辦法搞短期承包。
由農民承包土地并完全自主決定土地流轉，完全不妨礙農業規模經營的形成，只是時間可能長一點。這種做法的好處是流轉的交易成本不會表現為那種由集體決定并操作流轉的行政成本，也不發生農民對集體流轉收益（集體的發包收入）使用狀況的監督要求，自然也不發生監督成本，所以，這種由農民自主決定流轉的方式是一種能夠降低社會成本的方式。從一些地方的經驗看，這種方式完全能行得通。
我通過對各地農村的調查，發現了一個很有意思的現象。什么地方如果按照傳統的思路去“壯大集體經濟”，盡管短期內熱熱鬧鬧，但時間一長就出問題，就失去活力。即使有做得不錯的，那也是少數。相反，什么地方認真去落實中央的土地政策，下決心明晰土地產權，短期內看起來產生公共開支方面的問題，但時間一長就顯示出整體經濟的繁榮景象。要充分相信，土地承包權越是得到很好落實，農民的合作（包括村莊公共事務中的合作）就越容易。要相信農民有合作意識，不要以為只有村干部使用行政手段才能解決公共財源問題。

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致信秦蓓蓓編輯