2008-05-29

魏加寧

魏加寧：改革開放30年之宏觀調控回顧與反思(下)

三、20世紀90年代初期：從經濟過熱到“軟著陸”

1989年第3季度通貨膨脹開始受到控制，物價指數上漲幅度迅速下降。與此同時，市場銷售也出現了疲軟現象，商品庫存積壓嚴重，企業生產陷入困境，“三角債”迅速蔓延。從1989年第4季度開始，中國人民銀行開始注入大量信貸資金以啟動處于低谷中的中國經濟，1990年的M2增長率高達28%。此外，中國人民銀行還于1990年3月、8月和1991年4月相繼三次大幅度下調了存貸款基準利率。到1991年，在繼續大量投放貨幣的推動下（M0、M1、M2的增長率分別達到20.2%、23.2%和26.5%），工業生產才在非國有經濟的帶領下逐漸走出低谷。

1991年底，為搞活國有大中型企業，國務院公開宣布了20條措施，其中包括進一步下調利率。為此，我們根據時任國務院發展研究中心主任馬洪的指示，在經過緊張的調研之后提交了一份研究報告，報告對當時的經濟形勢作出了一個重要判斷，認為當時的中國經濟“正處于新的一輪大起之前夕”，并因此建議“當前利率以不調為宜”。[5]作出這樣的判斷理由主要有兩個：一是經過調研發現市場已經開始復蘇；二是1991年中國政府做了一件很重要的事情，即朱镕基到北京工作以后為解決企業間相互拖欠問題，于1991年下半年開始了全國性的清理“三角債”工作。在此背景下，1992年初鄧小平“南巡講話”起到了巨大的刺激效應。實際上，在此一年前鄧小平在南方曾經講過一次，但是效果不是很大──從經濟角度講，主要是因為當時經濟方面的條件還不成熟，“三角債”盤根錯節，市場形勢又不大好，所以大家都還沒有心思進行新的投資。1992年“三角債”解開之后、市場開始復蘇之后，鄧小平南巡講話對經濟的刺激效果也就很快顯現出來。從1992年第2季度開始，中國經濟開始迅速升溫。

根據1992年上半年的經濟運行情況，我們于10月初在一份報告中提出：為了防止通貨膨脹、預防經濟過熱，應對宏觀經濟進行“早期微調” [6]。就是早點動手，但是用微調的方法，比如用提高利率等市場化的調節手段。這份報告當時得到了中心內部包括吳敬璉、徐雪寒在內的一些著名經濟學家的高度評價。

1992年11月，中央全面分析經濟運行狀況，及時提出形勢大好，但要防止過熱。黨中央、國務院主要領導同志也一再強調這個問題[7]。盡管中央一再提醒，但由于新舊體制交錯，新的經濟現象不斷涌現，再加上利益主體多樣化，各方面的認識很不統一，經濟形勢依然朝著過熱的方向快速發展。

到1993年上半年，經濟運行出現了高投資、高貨幣投放、高物價、高進口以及金融秩序混亂、生產資料市場秩序混亂的“四高兩亂”現象，尤其在金融領域出現了“亂集資、亂拆借、亂設金融機構”的“三亂”現象。

上半年，中央政府專門召開省長會議部署宏觀調控任務，并先后數次派遣調查組分赴各地進行調研、并做深入分析。在廣泛、深入調研的基礎上，6月24日，黨中央、國務院聯合發出《關于當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》（中發〔1993〕6號），文件提出了加強和改善宏觀調控的16條措施。緊接著，7月初召開了全國金融工作會議，并宣布朱镕基兼任中國人民銀行行長，以便更好地貫徹落實“16條措施”。這“16條”措施主要是[8]：

（1）嚴格控制貨幣發行，穩定金融形勢；

（2）堅決糾正違章拆借資金。

（3）靈活運用利率杠桿，大力增加儲蓄存款。

（4）堅決制止各種亂集資。

（5）嚴格控制信貸總規模

（6）專業銀行要保證對儲蓄存款的支付。

（7）加快金融改革步伐，強化中央銀行的金融宏觀調控能力。

（8）投資體制改革要與金融體制改革相結合。

（9）限期完成國庫券發行任務。

（10)進一步完善有價證券發行和規范市場管理。

（11）改進外匯管理辦法，穩定外匯市場價格。

（12）加強房地產市場宏觀管理，促進房地產業的健康發展

（13）強化稅收征管，堵住減免稅漏洞。

（14）對在建項目進行審核排隊，嚴格控制新開工項目。

（15）積極穩妥地推進物價改革，抑制物價總水平過快上漲。

（16）嚴格控制社會集團購買力的過快增長。

總之，1993年加強宏觀調控的手段雖然以經濟手段為主，行政手段為輔，但力度卻是相當的嚴厲，這可能是接受了80年代中期宏觀調控不夠有力并且搖擺不定，最終導致經濟過熱和高通貨膨脹，甚至社會動蕩的慘痛教訓。有了這個教訓，因此在1993年上半年經濟過熱的形勢之下，中央政府不得不采取強有力的宏觀調控措施。

“16條措施”出臺以后，經濟過熱壓力很快得到緩解。狹義貨幣（M1）的增長率從6月份的34%很快壓降到了10月份的15.6%；國有部門的投資增長率從74%壓降到了58%；生產資料價格上漲率從52.95%下降到了31.35%。外匯調劑市場上美元對人民幣兌換率也從1993年11月的1：11.5回落到1：8.7。

但是，經濟過熱往往存在著一定的慣性，而緊縮政策效果的顯現也會存在一定的時滯。1994年初，在進行經濟形勢預測的時候，有部門提出當年的通貨膨脹率可能在7%左右，而當時的國務院發展中心主任孫尚清則認為“7%恐怕打不住吧！”事實證明，1994年的通貨膨脹率超過了20%（其中，消費物價指數上漲了24.1%，零售物價指數上漲了21.7%）。

導致1994年物價繼續高攀的主要原因是前期貨幣過量供給的滯后效應。但除此之外，還有一個原因就是實行緊縮措施以后，國內需求明顯收縮，但是出口需求非常旺盛，同時有大量外國直接投資流入，使得1993年占GDP2.5%的貿易逆差，轉變為1994年占GDP1.5%的貿易順差。全年經常項目盈余71億美元，外匯儲備從年初的213億美元猛增到年末的517億美元，隨之，外匯占款大量增加，導致基礎貨幣增長幅度高達30.6%。

影響1994年物價攀升的另一個因素是糧食和農業。1994年零售物價指數上漲中有70%是食品價格上漲31.8%的結果；而食品價格上漲本身又是由糧食價格上漲50.7%所造成的。而1994年糧食減產（尤其是稻米）也是造成1994年高糧價和高通貨膨脹的主要原因之一。

為此，政府為控制通貨膨脹，首先是糧食價格的快速上漲，進一步強化了行政手段對價格的直接控制，其中包括：1993年12月，對糧食零售價格實行限價。1994年4月，國務院決定對20種生活必需品實行嚴格的價格審核。5月，對國產陸上原油和汽油、航空燃料油、輕油、重油等的出廠價格和銷售價格全部實行國家統一定價。6月，國務院重申對棉花不開放市場、不放開經營、不開放價格，由供銷社統一收購，其他任何企業和私商都不得插手棉花的收購、加工和銷售的方針，要求各地加強對棉花購銷的管理。9月，國務院決定對化肥等重要農業生產資料實行兩級調控和儲備，重要化肥品種的出廠價格分別由國家計委和省級物價部門具體規定；對化肥零售實行供銷社統一經營，對零售價格實行批零價格差率控制；各零售單位不得另行增加費用。

1994年年初，中共中央把“抓住機遇、深化改革、擴大開放、促進發展、保持穩定”確定為當年經濟工作的基本方針。其中一件很重要的事情，就是中央政府在加強宏觀調控的同時，出臺了財稅、金融、外匯等一系列的宏觀配套改革措施，包括：財稅體制方面實行了分稅制改革；金融體制方面成立了三家政策性銀行，把四家國有專業銀行轉變為國有商業銀行，實現了政策性金融和商業性金融的分離；外匯管理體制實施了匯率并軌，并確定了有管理的浮動匯率；以及外貿體制改革等等。

在宏觀調控和配套改革措施的雙重作用下，1995年第2季度開始，物價走勢開始回落。1995年零售物價指數比上年同期上升14.8%，居民消費價格指數比上年同期上升17.1%，均低于1994年的水平，而同期國內生產總值增長率仍高達10.9%。

1996年，零售物價指數上漲幅度下降到了6.1%，居民消費價格指數上漲幅度下降到了8.3%，而同期國內生產總值增長率仍維持在10%，中國經濟成功實現了“軟著陸”。

四、20世紀90年代后期～21世紀初：從應對亞洲金融危機到新一輪宏觀調控

1995年，我們根據國際金融危機風潮和國內金融形勢撰寫了一個內部報告，題目是《警惕金融風潮，早采防范措施》[9]，意在提醒中央政府注意防范金融危機的沖擊。1996年，我國經濟學界開始討論經濟運行中是否已經出現了有效需求不足的問題。此后，又疊加上亞洲金融危機的外部沖擊，中國經濟運行遇到了前所未有的困難局面，出現了較為嚴重的通貨緊縮。

1997年7月1日，亞洲金融危機從泰國開始爆發。在亞洲金融危機愈演愈烈的背景下，人民幣面臨著巨大的貶值壓力。此時，中國政府對外公開宣布人民幣不貶值，為的是穩定國際金融市場、穩定市場信心，然而也使得中國經濟面臨很大的風險，我國在1994年外匯管理體制改革中所確立的“有管理的浮動匯率”無形之中被“固定”了下來。在其他國家貨幣紛紛大幅貶值的情況下，人民幣不貶值就意味著我國的外貿出口會受到很大的沖擊。我們于11月底在廣東、海南調研的基礎上撰寫了一個報告，提出了應對亞洲金融危機的一系列政策建議，如增加基礎設施建設投資、增加教育投入等[10]。同時，國務院發展研究中心還根據國務院分管領導的指示，成立了“國際金融風潮追蹤研究小組”，提交了一系列的追蹤研究報告。

1998年給人印象最深的就是年初朱總理提出的“保8”目標。所謂“保8”就是要確保經濟增長率不低于8%，并為此提出了一系列擴大內需的政策措施，包括實行積極的財政政策，每年增發1000億元國債，進行大規?；A設施建設等。當“保8”目標提出以后，全國從上到下為實現這一目標而竭盡全力，甚至連一些帶有計劃經濟色彩的手段也都用上了。為此，我們在年底提出：在市場經濟條件下，增長速度指標不應當是指令性的、計劃性的，而應當是指導性的、預期性的，應當能夠隨著國內外經濟形勢的變化而隨時進行調整。[11]

從1999年開始，中央政府不再硬性追求經濟增長速度，而是把主要注意力放在了改革方面。1999年出臺的一系列改革措施主要有：首先是國企改革，黨的十五屆四中全會通過了關于國有企業改革的決定，當時還提出了國有企業“三年脫困”的目標。再有是住房體制改革進入到全面實施的階段。還有就是成立了四大資產管理公司，剝離國有銀行的14000億元不良資產，為推進國有銀行改革做準備。

從2001年起，中國經濟開始進入了新的一輪快速增長期。帶動這一輪經濟增長的主要原因有：一是城市化進程加快。當然，這里面有一個因素是，此前一個時期我國的城市化步伐明顯滯后于工業化進程，因此帶有一定的補償性質。二是消費結構升級。比如：人們開始追求汽車等高檔消費。三是房地產業發展。這其中包含有住房改革等因素。四是出口快速增長。這其中既有世界經濟形勢大好的因素，也包含了加入WTO的正面因素。此前人們原以為加入WTO對中國經濟的負面沖擊會很大，但實際上，至少從短期來看，負面影響并不如原先預想的那么大，相反，出口的快速增長說明了其正面效應比較大。五是地方政府換屆因素。因政績考核偏重于GDP增長速度，因此地方政府抓投資、促增長的沖動很強。此外，中央政府對于基礎設施建設投入的“國債項目”也起了很強的推動作用，特別是交通運輸條件的改善，大大緩解了經濟增長中的“瓶頸”制約?？傊?，在這樣一些主要因素的帶動下，中國經濟開始進入了新的一輪快速增長期。

2002年，時任財政部長項懷誠曾經提出：“積極的財政政策要逐步淡出”。但當年，財政赤字大幅度增加（增加了632.97億元，而2001年只比上年增加25.27億元），國債發行額猛增（增加了1176.47億元，而2001年只增加了329.94億元）[12]。

2003年上半年，有專家開始提出中國經濟是否已經出現過熱的問題。一是有經濟學家在4月份國務院召開的專家座談會上提出經濟過熱的問題。還有就是前不久去世的國家開發銀行的王大用先生，他過去在人民銀行的政策研究室工作過，很敏感，當時他發現信貸增長過快，就去找央行的一些老領導反映這個情況，認為貨幣信貸增長速度太快，要引起注意。

不久，中國人民銀行出臺了旨在抑制房地產過熱、房地產信貸增長過快的“121號文件”（《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，發出了緊縮的信號。然而“121號文件”也引起了一些爭議，但是我個人認為大方向還是對的，是在用市場化的辦法、用貨幣政策的辦法來解決問題。但是，它很快遭到了來自多方面的前所未有的抵制。

與此同時，由于SARS的沖擊，人們的主要注意力都集中到了如何防治SARS問題上，還有人擔心SARS會對中國經濟產生較大的負面沖擊。所以我們當時提出的口號是“一手抓防治非典，一手抓經濟建設”[13]。不僅緊縮信號一度中斷，停止了踩剎車，反而還加了一腳油門，又把經濟往上推了一把。下半年，銀行對房地產業的貸款非但沒有減少，反而還有所增加。

2004年，由于1、2月份新開工項目迅速增加，投資增長過快的現象非常明顯，引起了黨中央、國務院的高度重視。先是4月上旬，國務院召開會議，表示要繼續加強宏觀調控、控制投資過快增長。緊接著，4月下旬，政治局召開會議，專門分析當前我國經濟形勢，研究進一步做好經濟工作的政策措施，宣布了一系列加強宏觀調控的措施。

與此同時，中央政府提出要把好兩道“閘門“，一個是嚴格控制信貸——甚至還出現過“緊急停車”事件，再一個是嚴格控制土地――啟動了“地根調控”。此后，還處理了著名的“鐵本”事件，啟動了行政性調控和產業政策調控。

2005年，經濟增長速度已經連續兩年在10%以上，積極的財政政策終于開始淡出，國債規模有所減少。此外，議論已久的匯率改革也終于出臺，人民幣匯率浮動區間開始擴大，并小幅升值。但是，在調控力度不斷加強的情況下，房地產價格依然繼續攀升。

2006年，不僅是房地產價格繼續攀升，股市價格也開始出現暴漲，環境問題也更加凸顯。8月，國家發改委、國土部、環?？偩?、安全監管總局、銀監會等五部委以特急件形式聯合下發《關于印發新開工項目清理工作指導意見的通知》，要求各地在一個月之內對違規開工建設的項目進行清理整頓，鋼鐵、電解鋁等大多數產能過剩行業成為清理重點。年末，中央提出要讓經濟“又好又快發展”。

在貨幣政策方面，緊縮力度有所加強：首先是4月、8月，2次加息，各0.27個百分點；其次是7月、8月、11月，3次上調準備金率，各0.5個百分點；最后是5月、6月、7月、12月，4次定向發行票據，共計約4100多億元。

2007年，貨幣政策的調控力度再次加大，頻度加快。迄今為止：首先是3月、5月、7月、8月、9月，5次加息，各0.27個百分點；其次是1月、2月、4月、5月、6月、8月、9月、10月，已8次提高存款準備金率，各0.5個百分點；準備金率已達到13%――所謂歷史最高水平。最后是3月、5月、7月、8月、9月，人民銀行5次定向發行票據，共約5600億元。

在財政政策方面：首先，降低利息稅稅率，從20%下調到5%。其次，發行特別國債。再次，6月份，財政部、稅務總局發布《財政部國家稅務總局關于調低部分商品出口退稅的通知》，其后，財政部表示，將繼續按照國務院關于限制“兩高一資”出口的原則，研究進一步取消或降低這類產品的出口退稅。

在一系列宏觀調控措施之下，中國經濟連續4年保持了10%以上的高速增長，預計今年仍將超過11%。與此同時，當前中國經濟也面臨著傳統“過熱”與“泡沫化”的雙重風險。
一方面，當前中國經濟面臨著傳統的“過熱”風險。
首先，從增長速度來看：經濟增長率已連續4年在10%以上，2007年1季度達11.1%；2季度11.9%，3季度11.5%，2季度比1季度加快0.8個百分點，3季度比2季度回落0.4個百分點,但仍然在高位。2007年全年應在11%以上，并高于去年。

與改革開放以來歷次經濟過熱、宏觀調控相比，連續5年達到10%以上的只有1992～1996年間，從經濟過熱到“軟著陸”。但那一次是14.2%、14.0%、13.1%、10.9%、10.0%，呈逐年降低趨勢；而這一次則是逐年提高，并且是在幾年來一直在努力控制速度，年初的指標都是向下指導2～3個百分點的條件下，仍然在逐年提高，2003～2007年的增長速度分別為10.0%、10.1%、10.4%、11.1%、11.4%。

最近，社科院金融所重新計算了中國經濟目前的潛在增長水平，大約在9.5%～10.7%之間，比原來公認的8%～9%有所提高，但目前的增長速度仍然超過了這一新的水平。

其次，投資方面：城鎮固定資產投資，今年1季度同比增長25.3%；2季度比1季度加快3.3個百分點，3季度比2季度回落1.7個百分點。雖然有所減緩，但仍在高位運行。

再次，從出口增幅看，2季度比1季度回落0.4個百分點，3季度比2季度回落2.8個百分點。
最后，從貨幣信貸投放來看：8月份，金融運行狀況進一步走高，部分重要指標增長過快的問題更加突出：狹義貨幣M1：同比增長22.8%，增速是2000年7月以來最快的；廣義貨幣M2：同比增長18.1%，增幅自年初以來逐漸走高，比上年末提高3.3個百分點；現金流通M0：同比增長15%，增幅比上年末提高3.3個百分點。金融機構貸款余額：同比增長17%，增幅呈不斷走高之勢，比上年末提高1.9個百分點。金融機構的企業存款余額：同比增長22.2%，增幅快速上升，比上年末提高4.4個百分點，其中活期存款上升勢頭更猛：同比增長23.9%，同比提高9.2個百分點。

此外，從一般商品價格走勢來看，2007年以來再次迅速抬頭，居民消費價格指數1季度為2.7%，3月份達到3.3%，超過警戒線；4月3%，5月3.4%，6月4.4%，7月5.6%，8月6.5%，9月為6.2%，雖然回落了0.3個百分點，但仍處在較高水平。
另一方面，資產價格普遍上漲，經濟“泡沫化”的風險日益明顯。

首先，關于股市是否存在泡沫雖然尚存爭論，但泡沫化趨勢已經越來越明顯。中國股市近兩年來持續上漲了4倍多，現在已經上到了6000點左右，大約每3個月上升1000點，而日本當年泡沫經濟時期也不過是5年上漲了3倍多。

其次，房地產市場存在泡沫已成共識。2000～2005年，我國的房地產開發貸款和個人住宅貸款的年均增速分別為25.99%和59.19%，遠遠高于同期金融機構貸款的年均增速（13.06%）；并且已經遠遠超過日本泡沫經濟時期（日本1985年至1989年，銀行給房地產的貸款年增長率為20%）。而房地產類貸款占金融機構全部貸款的比重，從2000年的6.04%上升至2005年的14.12%，也已經超過日本泡沫經濟時期（日本泡沫經濟時期，房地產類貸款占總貸款的比重從1984年的7.6%上升到1989年的12.1%）。

再次，收藏品市場價格普遍暴漲。一是集郵市場價格暴漲。二是普洱茶價格暴漲。三是文物收藏品價格猛升。四是金銀幣市場也十分火爆，據報稱“最?！钡募o念幣在不到兩年（20個月）的時間里（價格）上漲了7倍。

五、對于宏觀調控的反思

1、判斷經濟過熱的標準究竟是什么？

每次經濟過熱之初，爭論總是十分激烈。其中一個重要原因就是，人們對于判斷經濟是否過熱的標準各有不同。有的人是以經濟增長速度為主要指標，也有的人以過去的經驗作為參照，還有的人是把經濟增長速度與潛在增長率做比較，而有的人是看有經濟增長無瓶頸，有無短板制約？也有的人是看物價，還有的人是看就業。

標準不同，判斷起來自然會存在分歧。至于什么叫作“偏快”？什么叫作“過熱”？什么叫作“結構性過熱”？“部分行業過熱”？則更是眾說不一。

2、究竟什么是宏觀調控？

每每經濟過熱之時，有關是否要加強宏觀調控的爭論就會迅速升溫。但是，爭論的參與者內心所想的宏觀調控，往往又不是同一個東西。有人說宏觀調控就是“總量控制”，也有的人說的“宏觀調控”還包括“結構調整”，還有的人干脆把微觀干預也說成是“宏觀調控”，甚至有的人將政府的經濟管理職能（如環保，市場準入）等，也統統稱作“宏觀調控”。

早在1985年的“巴山輪會議”上，中國經濟學家就已經認識到，所謂的“宏觀調控”就是“總量控制”，但是隨著宏觀調控的反復加強，到現在，我們有些人反而搞不懂到底什么是“宏觀調控”了。

我個人以為，所謂宏觀調控，就是政府“控制總量”，市場“調節結構”。具體講，就是政府通過價格杠桿，借助市場機制來調整結構，而不是政府直接去“關、停、并轉”。

3、“宏觀調控”都有哪些手段？

傳統理論認為，宏觀調控手段主要是指貨幣政策和財政政策，必要時再加上收入政策。

中國在實踐中，又加上了行政手段，增加了產業政策。近年來又增加了土地政策、環保政策，甚至包括準入政策。

問題是政府的宏觀調控職能與經濟管理職能的區別是什么？

4、宏觀調控中地方政府起什么作用？

在加強宏觀調控過程中，一些地方政府也曾提出過宏觀調控的職能。但傳統理論認為，宏觀調控純屬中央政府的事權范圍，而地方政府則無此權。那么，地方政府在宏觀調控過程中應當發揮什么樣的作用？扮演什么樣的角色？

5、貨幣政策有無差異化政策？

關于貨幣政策是否應具有差異化，各方學者存有不同意見。首先，貨幣政策是否應針對不同行業實行不同的政策？是否應對某些行業（如房地產業）實行限制貸款，或提高利率，或提高首付比例等？

其次，貨幣政策是否應當存在地區差異？對不同的地區，實行不同的貼現率？不同的利率？不同的準備金率？不同的貸款規模？不同的窗口指導？

主要參考文獻：