公安服務的基本問題及其對策

大家上午好，很高興能夠到義烏來。前年我來浙江，路過義烏，但沒有停留下來看看，深感遺憾。七、八年前我去溫州的時候，就已經聽說義烏這邊市場發展起來了，當時我就判斷義烏可能會取代溫州成為我們浙江經濟發展非常有活力的地方。最近幾年義烏名聲在外，我在很多場合聽人說起義烏，可以說是振聾發聵的。作為浙江人，因為有義烏，我也深感自豪。今天我講的題目是"公安服務的基本問題及其對策"，主要想從基本問題、理論和對策這三個層面來思考一下義烏公安經驗。

一、當前公安服務所面臨的一些最基本的問題

義烏的經驗資料我閱讀了很多遍。讀完后，深有感觸。從這些資料中，我們可以歸納出當前公安服務所面臨的一些最基本的問題。
經濟轉型促成社會轉型，對公安形成了超常的需求。市場經濟越發達的地方，人口的流動、物資的流動和資金的流動量越大。大規模、高速度的人流、物流和資金流，不僅繁榮了義烏經濟，也使得義烏的社會結構受到了很大的沖擊。這種沖擊使得我們從過去比較小的小范圍的社會結構轉變為一個流動性很強而自主性又比較弱的社會結構。在這個結構變動過程當中，社會的尤其像現金那樣的安全性對警察力量構成了非常大的需求。

社會轉型，但社會自身的結構性機制沒有發育起來，構成對公安服務的超額需求。在市場經濟對社會結構構成了很強沖擊的情況下，我們大社會的內在的結構又沒有很好地成長起來，包括個人的自律，包括社會本身的一些自主治理的組織，包括每一個人，個人和社會之間的一種新型關系的觀念等等。例如，在小社會小范圍內，一個人見到一個事情往往會見義勇為，心里很沖動，要想去制止壞人壞事。但是如果在一個大社會里面，你見到一件好像被認為是"義"的事情，去"見義勇為"，但實際上結果很可能出現"胡作非為"的局面。因為在小社會里，事情比較簡單，信息溝通也比較充分，但在大社會里，事情往往比較復雜，信息溝通雖然口口相傳，但未必是真相。很多群體性事件，往往與這個轉型社會的結構有關，人們可能總是以別人的名義來表達自己的利益，甚至還為了別人的利益而沖動，或者說有時候去"胡作非為"。比如我們見到小偷，逮住他，那是見義勇為。逮住小偷痛打他一頓，在小范圍里面還好，大家看到的小偷一般都有前科，很少有冤枉的。如果大家所熟悉的好人，即使真的有一次去偷了一點東西，大家也不會相信。如果確定是小偷，即使痛打他，懲罰他一下，都是熟人也不至于把他打死。但在大社會里，大家都不認識，不僅在街上見到的小偷不一定是真的小偷，可能是冤枉的，即使真的是小偷，也可能因為不認識他，而可能把他打死，這實際上就是"見義胡作非為"。

因市場化和生產要素大規模流動而形成的大社會結構，要求警察轉變為社會公共秩序的內在力量，成為社會秩序的一個組成部分，而不是原來小社會的外在力量。一般來講，公共權力對于小社會而言，往往是處于一個外在的位置。比如一個村莊，警察偶爾去看一下，可能那個村莊的好多事情就解決了。但是對于一個大社會來講，警察僅僅去看一下是不夠的，他需要經常在那兒，而且去深入了解這個社會，深嵌在這個社會里，往往本身就需要成為這個社會里面的一個內在的組成部分。作為內在的組成部分，警察只有天天出現在或者說存在于這個大社會結構里面，這個社會才是有序的。一個比較傳統的村莊，或者說一個很小的社區，甚至過去的一個單位，沒有警察它仍很有秩序，因為它自身有內在的秩序機制。但現在我們已經做不到這一點了，我們必須讓警察成為整個社會的內在結構的一個很強的組成部分。既然警察不僅僅是一個外在的威懾力量，而且還是社會本身的一個組成部分，警察就需要與社會搞好關系。因為警察執法，由于其強制性與懲罰性，肯定有其沖突的方面。但警察如果一味如此，很可能成為沖突的其中的一方，妨礙其作為社會內在的組成部分。所以，在執法的同時，警察又要跟老百姓搞好關系，不讓自己成為沖突的其中的一方。于是，需要有一些辦法來處理這些事情，最好的辦法是，警察不僅在維護秩序，而且還可以附帶地提供一系列的基本服務。比如義烏公安推行的公安服務，公安服務也是公共服務的一種。

市場經濟的進一步國際化，公共服務標準也越來越國際化，這對我們公安提出了更高的要求。公安服務在各個方面都面臨著問題，對問題的界定以及識別有一個國際化的潮流。這是一個非常重要的趨向，這也是大社會結構所面臨的問題。市場化深度越深、廣度越廣，人流、物流、資金流的規模也就越大，質量也越高，對于相應的公共服務標準的國際化水平也越高。我國雖然處于經濟現代化、社會轉型時期，但很多標準都與國際水平看齊，這也迫使我們接受新觀念。問題界定和識別的標準是國際化的，但我們所能夠運用的資源以及相關的一些民情還停留在比較低的水平。其結果是，我們的警察服務所面臨的挑戰實際上比發達國家還要嚴重。

除了這些基礎性的問題之外，我們處理一些問題的時候也可能引起了一些新的對策類的問題：

警察力量不足，導致需要威懾來維持公共秩序；威懾使警察外在于社會，難以內在地構成公共秩序。兩者相互作用，構成惡性循環。小社會一般不需要很多警察力量，因為其有內在的秩序機制。但在大社會結構條件下，警察力量如同美國和很多發達國家一樣，往往規模是比較大的。我國正在從小社會結構轉變為大社會結構，需要增加更多的警察力量。但警察力量的增加，往往由于各方面的制約而落后于社會結構的轉型，尤其是在社會結構轉型不均衡的情況下，在已經轉型的地區，警察力量尤顯不足。在警察力量不足的情況下，我們不得不提升警察力量的威懾性。通過威懾力來維持秩序，需要有一定的強度。在一定的強度水平之上，就會在警民之間形成一種隔閡。因為即使威懾力針對的是潛在的犯罪分子，但由于潛在的犯罪分子搞不清楚在哪里，威懾力的對象實際上是全體民眾。這種隔閡使得警察成為外在的一種力量，而沒有成為社會內生秩序的內在的組成部分。越是外在的力量，越是需要威懾力才能確保其效果。在大社會結構里，越是使用威懾力，警民之間的沖突可能也越大，其服務性就會越差，結果就陷入了惡性循環。在這樣的社會里，即使是母親哄孩子，母親都會說：孩子，不許哭，再哭讓警察來抓你。而在警察是內在秩序之一部分的社會里，警察是公共秩序的一部分，在服務中執法，其結果是，母親都會跟孩子說：孩子，不要怕，有事情找警察叔叔，有警察叔叔呢，不要怕。

行政管理和執法部門濫用警察權威，稀釋了警察維護秩序的力量。在我國，還有一些因素也削弱了警察的效力，這就是行政管理的很多部門實際上都在直接間接地利用警察的威懾力來完成自己的任務，尤其是執法和管理的任務。有些行政管理部門出去進行一般性的行政執法，或者如收費，都需要警察去幫忙。實在不行時，就自己弄套服裝，穿得像警察一樣。其結果是警察權力泛化。警察的強制力和懲罰力，是很有用的，但如果泛化了，就會出現警力濫用的問題。警察權力是一種強制性權力，必須確保它是不怎么用的。一般不怎么用的東西，到關鍵時刻才用它，它才真正有力量。就好像軍隊一樣，軍隊是基本不用的，所謂"養兵千日，用兵一時"，一時也就用那么一會兒。強制力用得越多，其效力會呈現遞減趨勢。類似警服的支付太多，其副作用就是對于警服本身的力量有一種稀釋的作用，等到真正要用的時候，卻用不上、不夠用。另外，有可能導致在其他部門執法跟老百姓發生沖突的時候，最后讓老百姓的憤怒轉移到警察身上，使得我們的警服在很多情況下成為群體性事件的目標。

當然還有其他如地方公安經費不足等問題，也使得我們公安部門在提供服務和進行執法的時候不得不自籌經費，上級也往往給執法單位下達罰款指標。有了所謂的罰款指標，其結果就是維護秩序成了次要目的，完成罰款指標成了主要目的。

二、義烏公安的實踐與經驗

這些因素綜合作用在一起，其結果是我們當前的公安服務面臨著非常大的反差，各種各樣的反差都有，其中兩個反差我覺得是很重要。

第一個反差是在許多地方，我們的公安民警實際上是越來越辛苦，工作強度也越來越大，但是老百姓的滿意度從各個方面來看都比較差，民眾的滿意度一排隊，執法部門都排在后面。有時我都覺得，這是一個大家都比較普遍能夠接受的狀況，好像我們排在后面不是我們工作不好，實在是我們這個工作的性質所決定的。但這一個反差，顯然是不能接受的，難道真的是命中注定的？義烏的經驗表明，這不是命中注定的。這說明，我們的工作性質并不決定我們的排名。只要做好工作，改變觀念，是可以實現排名第一的。

第二個反差是在很多情況下，我們的公安民警越來越成為社會本身沖突的一方，但是我們的公共秩序實際上是越來越依賴于公安民警的力量。一旦有什么事情，警察就出動，包括我們有一些社會事件都要求公安局長親自去抓，我覺得這是一個需要思考的問題。警察力量有點類似于軍隊，軍隊是槍桿子，警察是刀把子。軍隊只有在出現嚴重暴亂、公共秩序嚴重失序的情況下使用；警察只有在出現嚴重違法犯罪的情況下使用。一般的沖突，尤其是涉及利害沖突的事情，需要啟動程序的力量，更重要的是發揮我們國家的優良傳統，做好群眾工作，發揮社會基層組織群眾工作的作用，發揮黨組織群眾工作的作用。警察工作要放在大局中來定位，不要讓其承擔太多不應該承擔的工作，否則在大局上就會失去平衡。義烏政府雖然沒有明確提多做群眾工作，但在警察服務方面與深入細致的社區服務聯系在一起，各方面形成聯動機制，有點這些方面的意思。因此，在義烏，并沒有形成警察成為沖突的一方，而維護社會秩序越來越需要依靠警力的反差。

當然，義烏經驗中最引人注目的還是如下幾個方面：

一是技術方面包括全方位的電子監控和管理，這在大社會結構中是很重要的，可以解決多方面的問題。義烏這方面做得很好。義烏的做法與臺灣高雄的做法很相像，我曾在高雄呆過一個月，認識很多警察，知道那里所有的命案是必破的。這一項跟我們義烏其實差別是不多的。高雄在所有的地方都有攝像頭，上午發生的案子，下午基本都破了。當然那里的刑事鑒識中心等力量很強，也是重要的因素。高技術全方位電子化監控，有利于及時發現和收集證據，還可以起到提醒從而減少違法行為發生的作用。更重要的是，它有利于節約警力，用技術來彌補人力的不足，減少現場執法，減少很多人為的因素，可以解決警察與執法對象之間的直接沖突，可以把警力集中在即發性的案子上。

二是公共秩序越來越依靠公安民警的力量是對的，但是我們在義烏也可以看到，實際上公共秩序依靠更多的社會的和民間的力量也是可以做得很好的，這是義烏的一個經驗。這些經驗實際上說明了，在一個越來越復雜的社會，社會要有秩序的話，強制力也就是大家所說的控制力對社會進行網格化的管理是很重要的。但這種管理的網格化和過去不一樣，過去是靠戶籍制度來實現強制化管理，現在的網格化管理則是公安力量本身的網格化，而不是讓社會本身去適應我們公安力量的需要去進行網格化管理。這樣可以在確保人員、資金和物資的流動的同時，保持對社會的很強的控制力。這不是通過控制人、控制物資、控制資金去實現控制，而是我們公安力量本身就是一種網格化的管理。

三是在民警力量有限的情況下，讓社會各個方面參與維護公共秩序。那么社會各個方面可以參與哪些事情呢？義烏公安實踐最可以總結的就是怎么去處理警察和其他社會各個方面之間的關系。這是義烏經驗的一個非常重要的方面。從行政評估、技術性評估來評價，站在民間評估角度來看，我們的公安工作到底做得好不好，民間評估是非常重要的一個方面。行政評估、技術評估都說好，民間評估不說好，不能說好。義烏各個方面都好，尤其是民間也說好，其中的核心經驗是與社會各個方面搞好關系，讓社會各個方面參與到公共秩序維護中來。

四是從公民權利的角度來評價，義烏也做得很好。我們中國人不習慣于從權利的角度來思考問題。但國外人，尤其是發達國家的人，往往有很強的權利意識。具有權利意識的外國人到我們中國來，實際上是一個非常寶貴的資源，他們在國外對好多公共事物都是有參與的熱情的，而且參與的熱情跟我們老百姓怕麻煩的那種心理完全不一樣，所以一旦把他們的積極性調動起來，加之他們的想法又跟我們不一樣，一下子可以讓我們很多中國人的一些觀念都得到很大的改變。我覺得義烏在這方面已走出了非常重要的一步，而且是一大進步，尤其是在有很多外國人的情況下，讓外國人參與我們的社區管理、參與維護公共秩序，對我們的社區管理和公共服務來講，應該說是一個非常重要的基礎，我們以后應多注重這個方面。比如像國外大學生評三好生或者說老師給他寫工作推薦信，都會問他一句話，你有沒有做過社區服務工作。社區服務工作是相當于義工性質的，如果你做過社區服務工作，那你馬上有個得分，相當于信用卡的信用。我在香港、臺灣最大的感受就是，那里的社區的義工特別多。我們好多人沒事干在打麻將，他們也打麻將，打完麻將基本上都是在做公共服務，在琢磨著這個社區應該怎么辦，而我們卻沒有。這一點我覺得我們可以利用這些契機，可以把我們民間的很多資源用得更好，而且讓他們投入到社區服務里面來。在這些方面，義烏可以說為我們開了一個好頭。

三、關于公安服務的進一步思考

結合義烏公安實踐和經驗，對公安服務的進一步理論和對策思考主要集中在三個方面：一是警察作為公共秩序的力量，外在的力量，如何把它作為內在的力量；二是公安服務的強制性和軟性的公共服務面如何結合在一起，并在制度上分開；三是從更遠的視角看，在整個政權里，在公共管理里面，警察的活動和其他方面到底是一個什么樣的關系。

第一個問題是，警察如何從外在的力量轉變為內在的力量。從理論上來說，警察強制執法的性質可能引起警民沖突，強調其威懾性容易使得沖突性強化。從邏輯上來說，執法者和違章違法者肯定是有一定利益沖突的，有利益沖突的事情，往往需要強制力。在有強制力的情況下，沖突是難免的。所以，執法講程序是可以的，但文明執法，卻未必能夠起到文明的效果。我曾經分析過城管和被管理的對象之間，肯定是要打架的。你第一次文明執法，他嚇唬住了也就走掉了，還好；第二次、第三次，你一直很文明，笑瞇瞇的，他就不理你了。最后你會一步一步地走向對他吹胡子瞪眼睛，實在不行把他的東西砸掉，否則你的任務就沒法完成。但是如果你今天抓張三，明天打李四，后天輪上王五，處罰對象是分散的，處罰成本分擔，還可能沒事，但不湊巧，今天明天后天正好都處理同一個人，今天罰款，明天沒收他的東西，后天砸他的攤，大后天踢他兩腳，第五天他就跟你急了，拿刀子要殺你了，那就會變成一個非常惡性的事件。這就需要我們改變一個觀念，從懲罰性執法轉變為維護秩序的執法。只要能夠維護基本的公共秩序，我們要盡可能地減少對執法對象的利益傷害。這或許會減少執法的威力，卻能夠有比較好的效果。從懲罰性執法走向維護秩序性執法，進而走向服務性執法，是警察權力內在化的重要發展方向，也是減少警民沖突的重要舉措。把警察當作公共秩序的一部分，而不是外在的威懾力量，可能不好理解。但我們看一下督察與警察之間的關系，就知道督察的力量并不是威懾性的，而在于其是警察力量之一，是良好警察隊伍的重要組成部分，就可以理解警察與公民之間也同樣可以形成這種非威懾的執法關系。

在很多人看來，警察的力量是一個外在的力量，處于一種威懾作用狀態時是最好的。但大家知道，作為外在的力量，其有效的條件是威懾對象是很明確的?，F在大家認為比較明確的對象是有前科的人。但是，即使對于這些人，我們實際上也不能用威懾的力量，因為這些人數量少，雖然容易犯案，但如果我們把他們列入另類，他們更容易自我強化為另類，越覺得自己無法重新融入社會。對于他們，針對性的管理是必要的，但是威懾還是要少用。只有這樣，才能真正讓他們融入社會，從而減少犯罪。除了這些少數人，在大社會結構里面，要威懾人是找不到特定的對象的。在威懾對象不明確的情況下，你要威懾人，相當于是威懾所有的人。如果在小社會里，警察不是這個秩序的組成部分，距離遠遠的，不接觸，一般一年才去一次，社會又很小，比較封閉，它是自治的，有大事了、出命案了才去，那沒什么事，你跟他不會發生沖突。如果在大社會里，你離得近近的，是秩序的一個組成部分，經常會跟他發生接觸。你一方面又要威懾他，另外一方面又要跟他天天接觸，這就很麻煩，人一見面威懾力就沒了。如果你不保持見面，你又不是這個社會的組成部分，你就很難通過服務來維持秩序。這是需要認真加以考慮的問題。如果讓所有的人都感到威懾，內心感到恐懼的話，結果就是要更多的依靠警察來維持公共秩序。你要依靠社會力量，總是有種隔閡，如果所有的人都感受到恐懼的話，在小社會里不會發生群體性事件，因為大家都認識，有個內在的心理結構迫使他不會胡作非為，哪怕見義他也不會胡作非為。但是在大社會的結構里面，有一種威懾力量，這種威懾力量激起的廣泛的挫折感和被威懾感，在特定情況下會成為群體性事件的心理基礎。在群體性事件中，個人感不到行動的責任，如果一旦看到他認為不符合正義的事情，他就會圍觀，并進而成為失序的一部分。在群體性事件中，穿制服的警察往往成為其心理發泄的對象，就會成為受害者。要避免群體性事件，就需要在大社會的結構里面，在大市場的社會里面，把警察從外在的力量轉變為一種內在的力量。其具體方法是，在社會本身是高度流動的情況下，考慮把公安管理、公安力量配備、公安組織的設置網格化。通過管理、組織、力量配備的網格化，使我們既有強制力，又能與社會溶為一體，這是一個非常重要的任務。義烏公安的很多經驗都體現了這一點。只是有些情況下沒有說清楚，實際上做到了，但語言表達上還在用過去的語言。我們義烏的警察是經常出現在街頭的，它是個預防性力量，而且，執法在明處，管理在暗處，執法大家都看得到的，是一個優良公共秩序的組成部分。我曾經講，交警為什么要站在街上能讓人看得見的地方執法，而不是躲起來執法，躲起來執法是我們想用自己的威懾力去控制它，但如果我們站在明處執法，他車子開過來了，一看見警察在，他就自動減速，避免違章，可以解決這一問題。但如果我們自己不是這個社會的一個組成部分，靠威懾力就可以了，這是一個非常大的觀念的變化，所以我們的巡警是盡可能在街上。而且，我們警察在執法的任務之外，往往會有一些不需要太多負擔的小型的服務項目，比如說有人來問你路，或者有什么事情要你幫忙，等等。但是，不要成為負擔，就在自己承受得起的范圍內，做一些小服務的工作，老百姓一輩子都記得你。我們中國人跑到國外去，不認識路，警察開著警車把他送到一個地方，那這個中國人對那個國家的整個面貌的看法都發生大的變化。很多人到美國或者說甚至到日本，他一下子就改變了看法，就因為那么幾件事情。但是這個服務不能作為一個計程車服務，如果讓人找不著計程車就找警車送回家去，這肯定是不行的。我們說在部分的范圍內，少量的服務是可以改善警察和社會之間的關系的。還有警察作為一種力量，它本身如何存在的問題。警察以一種物質的力量存在，還是以人的力量存在，是很不一樣的。如果是以物質的力量存在，比如說我們很多的攝像頭等等，可以緩沖警察和老百姓之間的沖突。像我們現在執法，拍照拍到了你再去處罰就好辦多了，但如果警察在現場處罰壓線行為，被處罰者那天心里又不順，就有可能發生沖突，這種沖突多了，就很容易引起警察力量和社會之間的不良的關系。

第二個要思考的問題是，警察的強制執法與軟性的公共服務既要結合，但實際運用中也要有一定的分開。在這一點上要求強制性盡可能保持隱蔽，是暗中管理的，服務性保持一種現場性，而且是具體的小事上的。另外，我們從制度上講，則要確保強制執法和軟性的公共秩序服務要有適當的分開機制，軟性的公共秩序服務是盡可能要用一些非暴力的力量的，就是盡可能用一些民間的力量來提供，比如說對于個人，我們給他提供各種各樣的防暴防盜的知識，包括見義勇為的鼓勵，所以對于"見義胡作非為"這些問題，也要有新的理解，見義勇為有時候不得法就會變為胡作非為。復雜的事情是看不清楚的，小社會的很多事情是看得清楚的，大社會的很多事情是看不清楚的，看不清楚就解決不了問題。

從理論上來說，公共秩序服務除了公益性之外，本身也有一些私益性和市場性，這個特點與警察服務的本質特點是有關系的。因為警察的特點就是強制性、普遍性、即時性。所謂強制性，就是只要警察出現就都是強制的；所謂普遍性，就是警察只要一出現就普遍地面對所有人；所謂即時性，就是警察需要對事情進行現場處理。普遍性、即時性是警察服務的基本特點。如果我們要對警察服務進行區分的話，非強制性的服務實際上有很多可替代的東西的。警察可以提供服務，個人、市場、社會本身也可以解決相當多的問題。所以，我們要盡可能去培養很多可替代的力量，而把警察的工作盡可能地縮小到一定的范圍內。當然，警察的軟性服務在特定時期也是可以稍稍擴大的，也可以提供一些必要的服務，但這僅限于市場和社會的力量供給不足的時候，而且不要與市場的、社會的力量混在一起。非普遍性的服務肯定是特殊性的，特殊性的服務比如像押運款項等等，這方面實際上是可以通過市場機制來運作的，當然公安力量也可以介入，但是這種介入一定要有保安或者各方面的可替代的東西。非即時性的服務應盡可能用程序性的東西來處理，這可以化解沖突。非現場的服務可以更多地利用我們的行政程序、司法程序甚至是一些政治性的程序。

第三個需要進一步思考的問題是，公安部門在我們國家整個政權中的地位，以及與其他部門之間的關系。比如說我們警察在政府整體中的地位，包括在黨的工作中的地位。警察現在是一方面要確保執法的力量，同時又要跟老百姓搞好關系，這實際上存在著警察權力泛化的現象。在過去，我們不是這樣的?，F在，我們可能做在很多面上的工作都做得很好，但是對黨的部門來講，實際上對過去抓得很多的群眾工作這一塊慢慢地在放棄，往往是警察直接面對群眾。比如，過去單位制的時候，我們通過單位去做各個單位的人的工作的做法，小社會中通過村黨支部書記來解決問題的做法，這都給警察減輕了很大的壓力，也使得我們有別于西方很多國家。西方國家往往是一有風吹草動，警察就出動，而我們則是即使有嚴重的事情，也是群眾工作優先。如果我們黨的部門能夠在群眾尤其是社會工作方面多做點事情，應該說可以給我們警察減輕非常大的壓力。當然我們的公安局長都是政治家，公安局長的位置與一般警察力量不一樣的地方就是，一般警察力量是處在一線的，他們是直接執行任務的。公安局長應該可以更多地去做一些群眾性的工作。什么叫群眾性的工作，你跟老百姓見個面，跟他握下手就搞定了，基本上都是這樣的。國外的政治經驗是政治家基本上超脫于具體業務，他最重要的工作就是天天去搞好關系。民警執法，被執行的人心里不痛快，公安局長與被執行的人一見面，這個人心里的不痛快基本都解決了。其作用就是化解了強制性執法過程當中產生的各種各樣的潛在的沖突問題。這可以發揮公安局長的作用，但主要還是通過其他部門尤其黨的部門去做工作的。

總之，義烏經驗可以讓我們思考，其中非常重要的思考就是它代表了整個國家的經濟社會發展的方向，同時也使得我們可以對過去的某些工作做一些反思。面對新出現的問題，義烏應該說是在國內做得最好的。在理論上總結義烏經驗，是有助于更好地改善我們的公共服務，也有助于更好地改善我們的公共管理的。

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