茅于軾：以公共治理改善貧富分化

改革開放30多年后，大家總結其成果，即使最苛刻的評論家也不得不承認中國在經濟上的偉大成就。我認為中國人追求現代化的100多年來，只有近30年的改革開放是走上了軌道。將來的歷史學家也許會把這個階段看成是中國幾千年發展的一個轉折點。

公共治理是政改突破口

但是在發展中也出現許多問題。政府的廉潔狀況沒有太大改善，財富的分配過多偏向富人，人民的基本權利很難得到保障。

這些問題形成了緊張的社會關系，它的根子還是在政治體制的不相適應上。在經濟體制方面，我們大體上完成了向現代化市場制度的轉型過程，沒有政治體制改革的相應配合，經濟改革的成果很難維持，更談不上鞏固和前進。

中國貧富分化現象日益嚴重，這個問題的根本還是在人的基本權利方面。大家注意到外觀可見的貧富分化，但地位不同、權利不同仍然沒有受到關注。而地位的不同并不能直觀可見，卻恰恰是貧富分化的一個重要原因。

貧富差距擴大化反映出來的是更加深層次的問題。最近幾年出現了不少群體性的維權運動，表面上看起來是仇富，實際上是對權勢和地位不平等的抵制。是誰侵犯了基本權利？是有地位的權勢者。而現在中國最有權勢的顯然是政府，問題出在老百姓很難監督政府。

當然老百姓要實行監督權，也必須意識到，中國的改革如果沒有共產黨的領導是不可能取得這樣的成就的，今后的十幾年內如果沒有共產黨也會出現問題。所以，現階段我們要研究的不是三權分立、全民選舉、多黨制等問題，而是從技術層面上幫助改善執政效率，增加透明度，保障人民的權益，聚焦政府的公共治理問題，尤其是提高城市的公共治理水平。

聚焦政府公共治理課題，給各地政府的業績評分，作出定量評價，就顯得尤為重要，也可以用以監督政府，改善政府績效，進而改善地位分化和貧富差距，從而推動改革繼續前行。

人均GDP與治理水平無關
中國未來的改革要聚焦政府的公共治理，這需要回答下列兩個問題：政府的公共治理水平和人均GDP有沒有相關性；公民的基本權利保障及改善和政府的公共治理水平有沒有相關性。搞清楚這兩個問題，將會有助于人們理解提高城市治理水平對中國未來的好處。

而聚焦政府的公共治理水平，不妨從對省會城市的評分開始，這還可能有兩個用場，一是可以建立一個各省會城市之間在公共治理方面的競爭環境?，F階段的中國，百姓對政府的監督能力很差。由一個獨立的第三方對政府的公共治理工作做出評價，客觀上能提供一個信息平臺，在這個平臺上百姓能看到，自己的城市在為人民服務方面和其他城市相比較做得怎樣。這樣的信息無形中會對當地政府產生競爭壓力。不過這樣的競爭壓力不是短時間所能建立起來的。

二是給干部評價增加一個信息源。干部工作的好壞需要客觀評價。在目前的官員晉升體制下，由于各種利益的牽扯，信息很容易被扭曲。GDP掛帥的評價機制未能從根本上得到改變，因此出現了大量地方政府的干部只關心GDP數據，而忽略公共治理。而客觀真實的信息，不僅包括GDP相關的數據，也包括對政府公共治理水平的相關數據，對人事部門和組織部門是一個寶貴的基礎材料。同時對居民的調查是最重要的，因為他們是政府直接的服務對象，對政府的服務水平最了解，也最有發言權。

根據天則經濟研究所的研究發現，各城市的治理水平和當地的人均GDP并沒有明顯的關系。人均GDP越高的城市，治理方面的表現并不一定越好。同時，一些人均GDP差不多的城市，治理的表現差異很大。

比如，成都和昆明的人均GDP接近，但是成都的治理得分要比昆明高15％。按照經濟發展水平把調查30個城市分為三組，然后觀察每組的平均情況，結果發現經濟發展最高的一組的整體治理水平要比其他兩組高，但只高了不到2％。經濟中等和較差的兩組治理狀況幾乎沒有差別。

在公共服務這個維度上，三個組的排名與經濟水平一致，經濟越發達，公共服務上的得分就越高。但是在政府的治理方式這個維度上，經濟最差的一組和經濟最好的一組表現接近，而經濟中等的一組表現最差。這就說明發達地區的政府在和經濟無關的事務上，表現并不比經濟欠發達地區的政府更好。

人均GDP與公共治理水平不相關有重要意義。它說明我們在追求GDP之外還應該有別的目標，就是改善公共治理。公民權利和治理方式不一定和經濟發展有關。短期內不保護產權和人權，GDP也可以增長。中國地方政府熱衷的土地開發和基礎建設投資就是不依賴法治建設和產權保護的經濟增長方式的典型。

爭取更多公民基本權利

但人們的物質享受和公共治理的享受是兩個不同的維度，兩者不能相互替代。GDP低的省份也可以實現良治；GDP高了也不能忽視對公眾的公共服務。

實際上公共治理水平與GDP無關，但卻與公民權利緊密相關?，F有的以GDP為主的官員績效考評模式迫切需要改變，否則就會侵害公民的基本權利。而長期危害公民基本權利的制度是無法推動經濟可持續發展的。

公民基本權利的保障需要依靠政府治理水平的改善。認為窮的地方不能改善公共治理的想法事實上是站不住腳的。人均GDP低的省份也可能在公共治理水平上獲得高分，就表明只要政府改變其治理方式，窮的地方照樣可以提供高質量的公共產品和服務，進而保障公民的基本權利。

一個地區如果小孩子受教育的權利、人們看病和養老的基本權利都無法得到保障，那么就會加深該地區的地位不平等，而地位不平等意味著窮人上升的空間和渠道受到限制，這種情況一旦惡化，極有可能造成群體性事件影響社會的穩定，從而拖累整體上經濟和社會的發展。

地位不平等與雖然有貧富差距但窮人擁有上升空間和渠道不同，后者意味著窮人和富人在地位上其實是平等的，因為窮人可以通過合法努力變成富人。但地位不平等卻限制了這種流動性。
經濟發展并不會必然帶來公民基本權利的改善。正如我們前面說明的那樣，單純的GDP哪怕是人均GDP的增長，可能同時伴隨著城市公共物品和服務供給的惡化，不僅在城市和鄉村之間造成巨大的差距和不平等，甚至在城市和鄉村內部也會形成巨大的地位不平等。這種不平等會侵害公民的基本權利，進而陷入更加不平等的惡性循環的怪圈。

(文章來源： 10年5月26日   21世紀網)

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