蔡定劍：單靠“送法下鄉”不能解決社會矛盾

中國的司法改革從上世紀90年代中后期發動以來，至今已有十多年?？v觀司法改革的發展歷程，其早期是在學者積極呼吁倡議下，引導輿情，觸發學界持續熱議和公眾高度關注。隨后，最高司法機關進行了主動的、系統的司法改革，由此出現了外力推動和內部回應改革的良性互動局面。其后，在更高的司法領導機構的介入下，司法機關內部成立了司法改革機構，司法改革由上述司法機關與學界互動的局面，變為完全由司法機關內部的研究活動。

雖然近年來學者和社會上關于司法改革的討論已經偃旗息鼓，但是，對于司法改革的爭論并沒有停止，特別是當前司法大眾化還是專業化、職業化的討論等，涉及司法改革的一些方向性問題。事實上，過去司法改革提出了“公正與效率”的價值理念，并據此試圖建立一套制度體系，意在破解司法的獨立性和公正性的難題，克服司法中存在的地方化、行政化、法官大眾化等問題。應該說這種改革目標是中國司法現實所需要的，也得到了法學界的廣泛認同，取得了一些進步和現實成就。遺憾的是，現在的一些做法，卻有對司法專業化和職業化的否定之意，強化司法的政治性，一些司法改革措施似乎是要回到過去以調解代替審判、“群眾辦案”的模式，有些“穿舊鞋、走老路”的感覺。

不要自我封閉，要借鑒現代經驗

司法改革的路如何走？當今司法面臨的眾多問題，其中一個是如何解決日益增多的社會糾紛。社會轉型期出現的矛盾與糾紛，短時間內以訴訟膨脹的方式呈現在司法機關面前。司法面臨的問題是如何能夠公正有效地解決這些糾紛，于如何解決上述問題有截然不同的思路與方法，成為當下司法改革爭論的焦點，也左右了我們前進的方向。

一種思路是從制度、體制角度入手，借鑒現代社會解決糾紛的制度經驗，并結合中國的實際，來解決日益增多的糾紛。另一種方法是回到過去尋找解決糾紛的路子。問題是：用大量群眾運動式的、非規范性的方法能解決重大是非糾紛？

可以平心靜氣地思考一下，雖然有豐富的實踐經驗，但是我們缺少現代司法的智慧和解決矛盾的手段，僅靠一個群眾路線和著重調解是解決現代各種矛盾的制度性方法和路徑么？退一步說，即使有某些傳統資源是可行的，但也不應該妨礙我們站在現代文明的起點上，學習借鑒人類社會、世界各國先進的、有效解決社會矛盾的司法手段和經驗。發達國家已經經歷了當下中國社會正在面臨的經濟、社會轉型的過程，他們在解決現代社會矛盾方面積累了大量行之有效的資源。我們不能無視甚至一味批評這些制度文明的一些寶貴經驗，否則，中國的司法改革將自我封閉，難尋出路。

靠大量增加法官不能解決問題

我想通過具體的事件說明到底應該采取何種手段來解決社會糾紛、以何種理念來進行司法改革。司法面臨的突出問題就是，社會糾紛激增和有限的司法資源之間的矛盾，為了應對案件的爆炸式增長，現在采用的方法是大量增加法官，截止到2007年全國法院工作人員近30萬名，其中法官的數量多達18萬人。我認為，這種靠大量增加法官來解決日益增長的糾紛的方式，無異于“飲鴆止渴”——隨著法官數量的增加，法官的素質、專業水平、職業榮譽感、社會地位就會相應的降低。隨之而來的司法大眾化，靠大量的法官去尋求用傳統的“田間地頭、主動審判”的方式解決糾紛，不僅大大增加了法官的工作壓力，也損害了司法的消極性與權威性。所以，在眾多的社會矛盾面前，盡管法院強調所謂的“能動司法”，但也只能對一些案件能動 (經濟的)，仍有大量的社會糾紛不但不能動，如拆遷、土地糾紛，就業和教育歧視案件，都被拒之門外。司法在該“能動”的時候（如公民權利和關于平等問題上）不能動，不該“能動”的時候（在經濟糾紛方面）卻“能動”了。

調解并非無原則

另外，為了體現“調解優先”的原則，提高調解率，有的法院無原則地、甚至不顧法律地推行“強制調解”，把所謂的“調解結案率”作為政績。這使得糾紛并未得到真正解決，把矛盾重新推回社會，事實上剝奪了公民的訴權。調解不但浪費司法資源，有的并不能最終結案，而且這些都對司法的公正、權威會產生負面影響，也不能適應與日俱增、紛繁復雜的社會矛盾。由于大量的糾紛不能得到司法救濟，或者救濟不力，小矛盾釀成大矛盾甚至群體事件，在人民心目中對司法的不滿增加，司法形象和地位降低，司法的公信力受到嚴重影響。因為這不是靠簡單走群眾路線就能解決的問題，必須真正解決司法的公正與效率問題，才是真正對人民負責的。

制度創新：區分重要案件與小額訴訟
我們可以看到，國外解決爆炸式訴訟案，不是靠增加法官，去法官精英化，而是靠創新制度。美國被公認為多訟的國家，法院奉行“法院不得拒絕裁判”的原則，這意味著法院不得以法律沒有明文規定或者超出受案范圍為由，拒絕公民的訴訟請求。但是令人驚異的是，它的法官卻并不多，美國的聯邦法院系統法官也不過875人（美國最高法院9人、聯邦上訴法官179人、聯邦地區法官687人）。州的法院系統法官也不多，以科羅拉多州法院系統為例，其法官總數不到300人。

與法官數量稀少形成鮮明對比的是，法院的公信力卻非常高。面對日益增多的訴訟，并沒有單純用增加法官數量的方法解決，自1950年以來，美國聯邦上訴法院法官的人數只增加一倍，聯邦地區法院的法官人數只增加了三倍。

解決日益增多的訴訟是探求如何改革司法制度、怎樣提高司法效率。通過對案件進行分類，根據案件的性質建立不同的解決糾紛的多元化訴訟機制：重要的案件按照嚴格的正規化的司法程序來進行處理；較輕的案件，特別是小額的訴訟案件，采取非常靈活、有效、便利的訴訟機制。

這種司法制度，一方面是高度專業化、職業化精英法官，極嚴格的訴訟程序，創造有權威的公正判決。另一方面設置簡易、便民、非法官裁決卻又不失規范的制度化解決糾紛的途徑，大量處理一般的小額訴訟和輕刑案件。兩者并行不悖，具有解決糾紛的能力，又不喪失司法的公正和公信力。因而社會糾紛雖在激增，法官數量卻很少增加，但所有的社會糾紛都能得到司法救濟。怎么能做到司法普遍性的公正與效率的統一，這就是制度的多元創新。

小額訴訟制度是近幾十年國外為解決日益增多的社會糾紛建立起來的一種創新制度，解決糾紛行之有效，受到許多國家的青睞，發展很快。它是一種真正便民有效的制度，是司法的，但又不占用司法資源；是仲裁或調解的，但極具法律權威；是便民的，但又不是走街串巷能動司法的，為什么不去學？

有關部門可以從這些案例中看到，尋求解決社會矛盾的路子，需要解放思想，充分借鑒各國解決社會糾紛的有益的經驗，而不是封閉的從“老祖宗”那里尋找司法資源，簡單地重復過去所謂“群眾路線”，或什么“送法下鄉”的方式。不能以否定司法專業化、正規化而回到過去的所謂大眾化、非專業化、政治化的路上，從一端走向另一端，30年來我們好不容易從司法政治化中走出來。當前迫切需要的是建立多元化解決糾紛的機制，不能只靠正式法官和一套訴訟程序來解決糾紛。既要正規化、專業化、精英化的法官和訴訟程序，也需要簡便、易行、節省的訴訟程序和其他司法資源來解決糾紛。不要把一套剛建立的制度變來變去，而需要制度創新。調解有它的好處，但不要把它作為整個司法的標準，司法不但要解決糾紛，在一些大是大非的問題上，還要告訴人們什么是對和錯，正義是什么。調解可以用在某些小的案件上。調解本需假以時日，有的并不能起到結案的作用，因強制調解導致不公，調解反悔引起更麻煩的訴訟，往往事倍功半，耗費司法資源。調解或仲裁需要制度創新，走小額訴訟制度的路，便民、有效。而不是把現行的訴訟制度扭來扭去，把正規的司法制度給扭曲了，使司法不知所措。

治安法庭、小額訴訟是國外成功、有效的經驗，不能因為是國外的而棄之不用。應該用多元的思維和創新精神來進行司法改革，尋求解決糾紛的途徑；而不是既缺乏想象創造力，又拒絕學習他人的經驗。只有“穿新鞋、走新路”，才會找到司法改革的正確途徑。

（文章來源：10年2月24日   《南方周末》）

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