于建嶸：信訪制度改革需要新思維

現實表明,信訪制度作為一項具有中國特色的政治參與和權利救濟制度,雖然在計劃經濟時代起到過一定作用,但由于這一制度存在諸多缺陷,已不適應目前的市場經濟環境,在客觀上成為國家政治認同流失的重要渠道,并引發了多起群體性事件,如果不進行徹底改革,將會產生十分嚴重的政治后果。

然而,由于對現行信訪制度存在的問題及根源有著不同的認識,對信訪制度何去何從也就有不同的看法。從2004年有關信訪改革的大爭論,到目前黨和政府采取的措施來看,信訪制度改革已經形成了制度經濟學中所說的路徑依賴,即某種制度沿著某個路徑往下走,不管這條路是對是錯,都會形成所謂的慣性,而且這種慣性的力量還會不斷自我強化。也就是說,長期以來形成的制度慣性,仍然是在強化信訪解決民眾權益糾紛的能力。目前大力推行的各種信訪責任追究制、領導干部親自接訪制度等等,就是這種思維定勢的產物。

在我看來,信訪活動出現困境的最集中表現,就是建立在壓力體制之上的信訪責任追究制。這種以上訪量特別是進京上訪量為最基本考慮指標的追究制,雖然能解決一些信訪問題,但地方政府為了息訪,對信訪公民要么收買或欺騙,要么打擊迫害,反而誘發更多的信訪案件。因此,我們需要從現代國家制度建設特別是國家的憲政建設和長治久安的角度重新定位信訪的改革方向。根據目前的情況,我建議從行政、法律、政治三個層面考慮如何對信訪制度進行穩妥而有步驟的改革。

從行政層面來看,給各級黨政部門減壓和給信訪公民松綁,以減小信訪的規模和沖擊性,維護社會穩定。主要措施有四條:一是中央減少對地方黨政領導的壓力,不按信訪量給各地排名,取消信訪責任追究制,不要求地方政府來京接訪；二是中央信訪部門不再給省市開信訪移辦單；三是不對信訪公民的信訪級別作特別的限制；四是由信訪地公安機關依法處理因信訪而發生的治安案件。通過這四條行政措施,可以減弱信訪的權利救濟功能,降低群眾對信訪的預期,迅速使一些信訪案件平息,減少群眾進京上訪。給地方減壓,才能給中央減壓；維護地方的政治權威,才能加強和鞏固中央的政治權威。

從法律層面來看,強化各級司法機關接受公民告訴、申訴及處理案件的責任和能力,由司法機關承辦目前積壓在信訪部門的案件。具體方法如下:一是由上級法院和檢察院下派一級設立告訴和申訴案件的受理機構,也可以考慮建立全國性的巡回法庭；二是增加司法機構的資源投入；三是擴大訴訟受理范圍,對關系到民眾生活的案件可以考慮緩收、減收或免收訴訟費；四是司法機關對受理的告訴和申訴案件要在限期內給予答復；五是由司法部門依法查處信訪人受迫害的案件；六是組織社會中介機構對群眾的告訴、申訴進行法律援助；七是加強新聞媒體和社會力量對司法機關的監督,克服司法腐敗。通過樹立國家司法機構的權威,可以把社會矛盾的解決引導到正規的司法渠道,逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動。在推進司法制度改革的同時,對現有的社會調解制度也要有所加強,以作為司法制度的必要補充。

從政治層面來看,撤銷各級政府職能部門的信訪機構,把信訪集中到各級人民代表大會,通過人民代表來監督一府兩院的工作,并系統地建立民眾的利益表達組織。主要措施也是四條:一是組織各級人民代表特別是縣鄉人民代表對本選區的重要信訪案件進行調查和督辦；二是公布各級人民代表的聯系方式；三是建立全國信訪網,把一些重大問題的信訪資料上網公示讓民眾評議；四是允許社會各階層建立利益表達組織,以法律允許的方式表達利益訴求。這樣做使各層級各選區的人大代表有了一項新的具體職責,他們有法律賦予的言論免責權和調查權,也有義務對信訪反映的問題進行調查,并依據調查向成為信訪對象的一府兩院提出質詢,直至向嚴重瀆職、失職甚至涉嫌違法犯罪的領導干部提出罷免動議。這樣,不僅使信訪工作獲得一個權力主體,也使信訪工作具備應有的問責性,即向人民負責的特質。同時,將目前散存在各職能部門的信訪資源合并到人代會,將為人代會的制度建設提供大量物質資源、人力資源和政治資源,為人大代表逐步專職化和與此相應的人代會逐步實質化創造資源和職責兩方面的條件。在信訪集中到人大后,可以建立一套統一的科學的信訪登記體系和檢索體系,不僅可以準確統計信訪量,而且可以節約大量的社會資源,克服目前信訪公民盲目投訴、反復投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和政治信任流失。

特別需要指出的是,信訪改革應是政治改革的重要組成部分。如何改變目前地方治理狀況,需要開展以縣級人民代表專職化為起點、以政治分權為杠桿、以司法制衡為保障的綜合縣級政治改革,使縣級政權有足夠的地方社會和經濟管理權限,同時使縣級政權及其主要官員的權力受到有效的制衡和監督。我們需要建立既對中央負責又對地方民眾負責的縣級政府,也應當容許各種社會利益表達組織的存在,因為只有讓社會各階層都有自己的利益表達組織,才能產生一個利益相對均衡、社會相對和諧的現代社會。

（作者系中國社會科學院農村社會問題研究中心主任、教授 ） 

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