傅蔚岡:同地同價有助于保護失地農民利益嗎？

7月13日，國土資源部在其網站上公布了《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》，通知明確指出征地補償要做到同地同價，各地不得強行實施征地。
同地不同價是當下中國非常特殊的一個現象，主要是指政府的征地價格和市場上招拍掛的價格存在著巨大的落差：同樣的一塊土地，政府給農民的補償價格以畝為計價單位，而政府在土地招拍掛市場上獲得的價格則是以平方米為計價單位。正是由于兩者之間存在著巨大的差距，導致了在征地過程中農民和政府之間屢屢發生糾紛，甚至成為社會不穩定的一個重要根源。

同地不同價之所以發生，在筆者看來，并不是由于地方政府單方面壓低土地價格，而是由我國特殊的基于身份的土地用途管制制度造成的。在我國，集體所有的土地和國家所有的農地具有不同的用途———集體所有的土地只能夠用于農業，一旦作非農用途，則必須先由國家征收為國有土地。正是土地的不同用途，導致了土地價值的分殊。而《土地管理法》第47條規定的“按照被征收土地的原用途給予補償”導致了同地不同價現象的產生。

此次國土資源部的通知明確規定征地補償要做到同地同價，是不是意味著以上的狀況會得到改變？如果細看條文，可能要讓很多人失望了，因為該通知所說的“同地同價”和公眾所期望的同地同價并不是同一回事，甚至，如果這個通知中所說的同地同價制度得以貫徹，可能更加不利于保護失地農民的利益。

在這個通知中，同地同價就是要“全面實行征地統一年產值標準和區片綜合地價”，而統一年產值標準和區片綜合地價則是指“建設用地位于同一年產值或區片綜合地價區域的，征地補償水平應基本保持一致，做到征地補償同地同價”。不難看出，這里的同地同價是指位于同一個區域的土地應該具有相同的地價，而公眾所言的同地同價是指征收價格和土地出讓價格應該相同，由此可見，兩個同地同價是風馬牛不相及。

那么，這樣的同地同價有利于保護失地農民的利益嗎？可能未必。按照我國《土地管理法》的規定，不同土地是具有不同的補償價格。因為我國的征地補償費是由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費三部分構成。而“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍”。一個非常淺顯的道理，雖然兩塊土地位于同一區域，但是由于土地經營者的能力不同，土地的經營產出會是完全不同。如果從這個角度推敲，這樣的同地同價有違背現有法律之嫌。

同時，這樣的同地同價制度既不效率也不公平。不效率是從資源配置的角度而言，由于對補償的標準是整齊劃一的——— 往往是取平均值，這就挫傷了那部分生產效率高的人的積極性，也會使得低生產效率的人不愿意改進和提高生產效率：因為一旦財產被征收，他們那部分高于一般生產效率的價值是無法補償的。最終，導致了整個社會資源配置的不效率。針對這一點，已經有很多經濟學家分析過。不公平則是指分配上的不公平，因為受到不同的損失卻獲得相同的賠償，這樣的分配方案是不公平的。

為什么這個既不公平也不效率，甚至有違法之嫌的同地同價制度會得到大力推薦？在我看來，這是由我國行政主導的征地補償制度所決定的。在我國，在征收補償的過程中，征收的決定是由政府作出，補償的價格也是由政府決定。當行政機構主導了征地制度之后，就會作出種種有利于其自身的規定，本文所說的同地同價制度也是一例。統一年產值意味著在征地過程中政府只需要知道土地的面積就可以確定土地的補償標準，省卻了對不同經營者的不同土地的調查和取證，使得有關機構工作人員的工作量大為減少。同時，由于征地往往都有時間的要求，于是，這樣的做法也就會節約時間成本。

由此可見，這個同地同價的征地補償制度并沒有起到保護失地農民利益的作用，其目的是減少政府機構在征地過程中的工作量，這恐怕要讓為此歡呼的公眾失望了。

(文章來源：10年7月15日    《南方都市報》)

(作者系上海金融與法律研究院研究員)

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