秋風:如何選拔官員才能免受質疑

山東新泰市新選拔的七名副局級(副科級)官員當中有六人是80后，各界立刻紛紛議論。最大的懷疑是，新泰市有關方面可能任人唯親。有關官員卻出面表示，這樣做是政府為了吸引高層次人才，為今后儲備人才。新被選任的年輕官員也出面辯解，自己不是官二代。似乎沒有人相信這些辯白，網民們不遺余力地挖掘著這些年輕官員的家世背景，試圖證明這些官員就是官二代。

但看來看去，大家懷疑的目光主要集中于兩個人。不妨假設一下：如果剔除這兩個人，對其他四位80后官員的正當性，人們會產生懷疑嗎？我相信絕對會。這其實是在中國已運轉了兩千多年的官僚制度無法克服的困境。

秦取代周是中國歷史上一次根本性變化，由此，封建制基本終結，出現皇權-官僚-郡縣制，也即，皇帝通過一個龐大的自上而下控制的官僚體系治理廣大民眾。官僚制的正常運轉，基于兩個基本原則：第一，所有官員都由上司提拔；第二，原則上所有官員都可按部就班地升遷。

讀者諸君稍加思索就可發現，這兩個原則是內在地相互沖突的。若下級官員均可按年資逐級升遷，上司的提拔權就完全落空。上司——— 其實可以說是最低級官員之上的所有官員———當然不肯放棄這樣的權力?？陀^上，越往上職位越少，就一定需要選拔程序———當然是由上司選拔。這樣一來，官僚制的兩個原則始終處于打架狀態。

于是，經常發生新泰式選任困境：一方面，官僚機構的性質決定了，它必然是因循守舊的，官員們的基本哲學是明哲保身、應付差使。這種情況肯定會引起士人的不滿，他們會猛烈抨擊官僚機構。這時，大家希望出現一個有所作為的大官，大刀闊斧，打破官僚機構的沉悶氣氛。為此，人們特別期望這位大官能夠突破官僚升遷的常規，破格提拔年輕官員。這種意見的代表，就是龔自珍那句十分著名的詩句：“不拘一格降人才”。

值得一提的是只存在于官僚制下的對“年輕”的崇拜。在比較成熟的民主社會中，沒有人認為，要改革就必須破格提拔青年官員，老年人同樣有改革的勇氣和能力。但生活于官僚制下而希望改變現狀的人士，總會有一種莫名其妙的年輕崇拜心理。據說，過了年輕階段的官僚們老奸巨猾，青年人沒有被官僚機構污染，有朝氣，有闖勁，可以做那些中老年官僚不敢做、不愿做的事情。

然而，同樣是官僚制的基本原則，又讓人們總對這種破格提拔之舉產生懷疑。問題的關鍵就在于“提拔”。只有掌握較大權力的上司才有破格提拔之權，問題是，上司值得信任嗎？上司也是人，也有七情六欲；上司也有侄女、外甥，也有七大姑、八大姨，老鄉、同學、老上司等等。于是，上司破格提拔的年輕官員，很可能就是破格提拔他自己的親屬。一個人，只要享有巨大的自由裁量權，且此權力未受有效約束，那他就有濫用這種自由裁量權的強烈沖動。

這個問題早就困擾著那些思考治道問題的古代賢哲，兩千年下來，也未找到有效解決辦法。不少明智之士反復提及官僚制尚未固化的漢代的做法，即各級行政長官“自辟僚屬”：丞相、郡守、縣令等均可自行聘任自己的辦事機構工作人員，選聘對象不拘，可直接起用庶民。這種制度是一種形式的“寓封建之義于郡縣中”。它一方面可引入一定程度的行政長官責任制，因為長官要對自己辟用的僚屬之行為承擔責任；另一方面則可吸納才能出眾的民間人士——— 不僅僅是下級官員，以維持政府的活力。

這其實就是多數現代國家實施的責任制。當然，這些國家的官制從總體上已突破中國式官僚制，官僚體系被置于民主控制之下。權力最大、負有決策之責的官職，包括各級行政長官，均由選舉產生，由此形成現代意義上的責任政府。此處的“責任”有兩層含義：其一，被選舉產生的長官對選民承擔責任；其二，該長官自行任用下屬，這些官員對行政長官承擔責任，并與長官共進退。這減輕了民眾問責的難度：民眾只需問責長官，而不用問責這些下屬官員。與本文相關的事實是：在這種制度下，長官完全可以任人唯親，也完全可以大膽起用新人。反正，這些人會隨著長官任期的結束而自動喪失其職位。

這也就是避免新泰困境的唯一出路。也即，突破官僚制的窠臼，切實落實憲法規定的行政長官通過選舉產生的制度，進而落實同樣由憲法規定的由行政長官選用僚屬的制度，從而構建出現代意義上的責任政府。在這種制度下，既無所謂破格可說；而在責任制約束下，人們不必去操心市長讓80后做他辦公廳主任的事，只要他敢拿自己的職位冒險。

(文章來源：10年2月26日  《南方都市報》)

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