陳元：以開發性金融服務經濟社會發展

準確把握政府與市場的關系，以及政府信用在市場中的重要作用，是世界各國關注的重要命題。對中國這樣的發展中國家，如何從現階段國情出發，充分發揮政府信用的作用，以市場建設促進經濟社會發展，需要我們高度重視、深入思考。

一、從金融危機反思政府信用的作用

金融危機爆發以來，為應對危機，各國政府都加強了政府干預，相繼出臺了一系列刺激經濟增長的措施。從政府干預和救市的措施看，主要通過三種信用形式：一是以貨幣信用向市場注入流動性，穩定市場信心；二是以財政信用對企業實施國有化，避免企業倒閉的連鎖反應和系統性風險；三是增加開發性金融機構的作用及其機構信用。這使我們重新審視政府與市場的關系，以及政府信用在市場中的重要作用。

在經濟發展中，政府和市場都不是萬能的，各有各的角色，誰也替代不了誰。政府和市場不是截然分開的，在保證市場對資源配置起基礎性作用的前提下，政府干預與市場調節應相互配合、取長補短，政府信用與市場信用要相互作用、優化組合。在當前金融市場和實體經濟出現系統性風險之后，政府的作用就凸顯出來，要通過政府增信，校正市場功能的缺失，幫助市場恢復到穩定和理性狀態。

自由放任市場的逐利性會加大周期性波動，使市場信用有正反饋的波動放大作用。在經濟大勢向上時，市場向上走得很高，形成泡沫；而在經濟下行時，市場信用也在下行，低于穩定的平衡點，會對市場起到推波助瀾、加速惡化的作用，造成系統性、全局性風險。完整的信用體系既要滿足市場主體在上升期的盈利和發展，遏制泡沫，又要維護下降期的市場穩定，使多數人的利益得以保護。過去我們對這一點認識不夠，這次金融危機使我們對市場信用的負面影響進行反思，重視和思考信用的穩定面。

政府信用對于錨定市場信心和恢復經濟有重要作用。政府信用主要包括財政信用、貨幣信用和法定機構信用三種形式。財政信用由稅收、預算等法律規定產生，貨幣信用由國家發行法定貨幣產生，法定機構信用是指國家通過立法或者隱性擔保等方式對機構進行增信，美國“兩房”就是這樣的法定機構。這三種信用形式一方面靠政府信用支撐，另一方面靠業績支撐；既是法定信用，又是業績信用；既統一于市場，又都以國家經濟實力為最終支撐。政府信用的充分發展、優化運用和配置是所有國家經濟運行中的重要課題，也是政府、市場、社會和金融發展程度的重要標志。政府信用有不隨市場波動而波動的能力，是穩定市場和穩定金融的基礎，能抵抗市場的逆向風波，保持市場的系統性、全局性穩定。在這次金融危機中，各國政府所采取的救市措施，實際上是政府信用在應急狀態下的一次很好運用。雖然產生的效能不同，也面臨各種爭議，但政府信用的重要作用日益引起各國的高度重視。

總結這次金融危機的經驗教訓，政府信用要和市場信用有效配合組合、優化運用，才能發揮最大合力，緩和或避免全局系統性風險。信用是連接所有經濟活動主體和經濟環節的紐帶。建立一個完善而強健的信用體系，就是要按照經濟發展的要求來科學組合和運用各種信用，使其各自發揮功能，特別是要以政府信用和準政府信用作為凝結劑和連接劑，把各種信用有彈性、強健地組織起來，提高對抗沖擊的韌性和強度，構筑穩定的框架和體系，保護大多數人的最直接利益，如儲蓄、基本消費、中低收入家庭住房、投資收益等。這次美國的“兩房”陷入危機，最終被政府接管，既有過度運用政府信用逐利的原因，也有監管不力、風險過度集中的原因，但不能因此而否定法定機構的重要作用。實際上，“兩房”的市場運作、政府信用支持等都是值得我國學習借鑒的。

二、我國對政府信用、市場信用的認識和運用

（一）我國對政府與市場的關系及信用的認識經歷了一個不斷探索、發展、深化的過程。從計劃經濟到市場經濟，從“大一統”財政到信貸融資成為主體，我們逐漸認識到，政府和市場要相互結合、相互作用，政府推動市場發展，市場為政府目標服務。計劃經濟與市場經濟下政府作用的區別，不是政府要不要發揮作用，而是政府要在市場中采取不同的定位和方式，實現從直接操作物質生產到建設制度和信用的轉變。政府不僅要在制定市場經濟運行規則等市場的外部形態上發揮作用，更要在建設市場信用這一市場的內部形態上發揮作用，這是政府進入市場的唯一語言。與發達國家對政府信用的普遍運用相比，我國對如何用好、用足政府信用還存在很多模糊認識，對政府信用的運用往往局限在某個部門，沒有充分運用，對經濟全局的貢獻也不夠，金融體系和信用建設尚處在初級階段。

（二）在現實國情下，應更好地把政府信用與市場信用結合起來，加大信用建設。作為發展中國家，我國還存在大量信用及市場空白、缺損，要實現跨越式發展，就要先建設市場、建設信用，這也是政府支持發展的新的重要內容。歷史地看，西方成熟的市場也不都是自然自發形成的，他們之所以鼓吹自由市場，是為了限制發展中國家加速發展。在體制轉軌時期，我們要發揮中國社會組織化程度高、政府作用空間大的傳統文化和政治體制優勢，把政府、金融、市場和企業等要素資源整合起來，主動建設和培育，加快形成完善的市場、信用和制度體系，這對經濟發展有全局性、系統性的影響，能起到事半功倍的效果。

（三）優化運用政府信用，孵化和培育健康的市場主體。通過多元化、市場化運用，把政府信用的高能量和組織協調優勢用于治理結構建設、法人建設、現金流建設和信用建設，就能夠孵化出市場信用，培育大小不一的、健康運行的市場主體。比如，在基礎設施建設領域，政府對投融資平臺企業等進行組織增信，能夠提高信貸與財政融資的聯動效率，并為平臺企業走向資本市場創造條件。在這個過程中，政府在市場中的作用通過組織增信的方式實現，這是基于市場的平等關系，而不是盲目的外部干預。對于支持瓶頸領域發展，這種方式比財政補貼力度更大，作用面更廣，而且更可持續。

（四）銀行和地方政府的關系，本身也是建立在信用基礎之上的。信用是銀行的生命線和存在的前提；而各地的市場環境和信用制度是基于地方政府信用來推動和發展的。銀行和地方政府共同構筑信用基礎，既防范和化解金融風險，又支持經濟發展，從而使銀政關系不再互相分離和沖突，而是形成合力。通過銀政合作，能夠建立看上去無形，實際上卻有巨大力量的信用結構，有利于企業規范經營、增強風險意識和還貸能力，有利于提高地區和企業的信用等級，也有利于辦好銀行，提高資產質量，對地方、企業和金融發展都有積極作用。

廣義看，政府與市場的關系、政府信用與市場信用的關系，以及如何通過金融方式優化運用政府信用建設市場、制度和信用，可以看成是制度經濟學的內容。下面，再從發展經濟學的角度，分析中國所處的發展階段以及適應發展所需要的金融形態。

三、經濟發展階段及對應的金融形態

從發展經濟學來看，任何國家的發展都有明顯的階段性特征。研究經濟發展階段及其特征，能夠揭示不同時期經濟社會發展的規律，為落后經濟實現趕超指明方向和路徑，對現實經濟有重要的指導作用和實踐價值。

（一）經濟發展一般要經歷建設、產業、消費三個階段。一是建設階段。特征是以建設為主，產業和消費從屬于建設。這個階段是經濟發展的起步階段，基礎設施建設任務艱巨，產業處在上升期和發展期，消費處于初級階段。二是產業階段。特征是產業發展對資金、技術和人才等社會資源具有較強的調動力，對經濟貢獻最大，建設和消費都受產業拉動。三是消費階段。特征是經濟高度消費化，建設和產業都由消費拉動。這一階段有形的物質產業在經濟中的比重降低，能源和材料的消耗量減少，服務業成為經濟的主體，個人消費開始展現出巨大的生命力，成為推動發展的主要因素。上述三個階段逐級演進，時間上有先后，但空間上可以并存，在不同時期側重點不同，有主要矛盾和次要矛盾的區別。

當前，中美分別處在建設和消費階段。中國還處于社會主義初級階段，盡管東部沿海相對發達地區的基礎設施已接近國際先進水平，但廣大中西部地區和農村的建設任務仍然很重，產業基礎薄弱，消費還遠沒有成為拉動經濟的主力。美國2008年的消費是10萬億美元，占其GDP的71%,美國利用全球資金和產品來維持高消費，這種相對脆弱的模式，已經引起了全世界的質疑。2003-2008年間，中美兩國對世界經濟增長的總貢獻超過40%,其中美國為25.6%,中國為15.8%,這在一定程度上表明，中國的建設和美國的消費是帶動世界經濟發展的兩個主要發動機。這次金融危機使美國這臺發動機的動力出現衰減，中國的動力相對增強。我們要把握機遇，趨利避害，增強自主發展能力，縮小與發達國家的差距。

（二）經濟社會發展階段與對應的金融形態不能相互錯位。在建設階段開發性金融的作用更有效，與產業階段相適應的是以企業為中心的資本市場，與消費階段相適應的是消費金融。如果經濟社會發展演進到新的階段，金融形態沒有隨之調整，輕則難以滿足經濟發展需要，重則帶來動蕩甚至倒退。比如，以資本市場對建設階段融資，就會造成新項目融資空白、不匹配問題，特別是中國這樣大量新項目同時上馬，融資空白問題就很突出。又比如，美國經濟已經發展到消費階段，而融資仍停留在以資本市場為主體的華爾街金融階段，其運轉的前提是市場出清，即只有在企業可以破產的情況下，這種金融形態才有效。而在金融危機中，個人或家庭不可能通過破產消亡來實現市場出清，這就喪失了華爾街金融賴以生存發展的基本前提條件。這次危機的教訓表明，以盈利為唯一目標的資本市場不適用于社會化的消費金融。對于消費階段，目前世界上還沒有成功的融資模式和經驗，今后的出路可能是既要運用政府增信，又要制定更嚴格的貸款條件，同時加大對無法獲得貸款的中低收入家庭的保障力度，形成以政府增信下的資產證券化為基礎、兼顧社會目標和盈利目標、同時增強監管確保資產質量的融資方式。最近，美國宣布了1930年以來最大規模的金融監管改革方案，開始創設新的消費者保護機構，并加強對衍生產品的管理。但效果如何，還有待實踐檢驗。

四、在中國當前的發展階段，開發性金融是促進經濟社會發展的有效方法

（一）中國建設階段的重要特征。首先，城市化是過去20年、也是未來50年甚至100年中國經濟發展的基本動力和核心特征。工業化產生供給，城市化產生需求。城市化不僅是國土的物理景觀和人口構成的變化，更是人身份的變化，農民變市民，產生大量的商品需求，改變社會分工、消費結構。其次，中國的城市化具有歷史前所未有的同步性。西方城市化的動力是資本，利潤是主要目標，社會平等受到制約。而中國是社會革命推動的城市化、工業化，13億人民的小康和福祉要大體同步，統籌考慮城鄉建設、產業和消費的協調發展，這就加大了時間和空間上的集聚性。再次，由于這種歷史發展的集中，使中國建設階段面臨諸多方面的瓶頸制約，如基礎設施、基礎產業以及“三農”、中小企業、文教衛生等民生富民領域。對于這些領域的巨額建設資金需求，傳統財政融資力量和作用有限，商業金融也不愿涉足，這是深層次的信用和市場落后、制度缺損的突出表現。

（二）開發性金融是中國建設階段不可或缺的金融形態。盡管在建設階段可以有多種金融形態存在，但開發性金融不可或缺。開發性金融是連接政府和市場的橋梁，是適應制度落后和市場空白，為實現跨越式發展，為維護國家金融穩定、增強經濟競爭力而出現的一種金融形態。它不是政策性、商業性的機構屬性問題，而是一種金融方法。無論是發展中國家還是發達國家，只要存在瓶頸領域，就需要開發性金融發揮作用。開發性金融能夠通過融資推動，把政府、市場和金融等力量結合起來，共同推進市場建設，完善微觀制度和金融基礎設施，用市場化方式實現政府的發展目標。更重要的是，開發性金融通過市場建設構造經濟平穩增長的制度基礎，發揮平抑經濟周期波動的作用，做到“順境隱于市，逆境托舉市”.即在經濟快速增長期，開發性金融隱于市場，通過為項目構造市場出口，讓出更多的空間，引入商業資金發揮作用；在經濟下行期，開發性金融加大對基礎設施等瓶頸領域的支持力度，為經濟平穩較快增長注入強大動力。尤其在當前，大量投資拉動型項目以及關乎社會民生的中小企業貸款等項目，都需要開發性金融繼續發揮重要作用。

（三）與財政融資和商業性金融相比，開發性金融在目標、功能、效率等方面都有明確不同。第一，開發性金融能夠更好地實現國家戰略目標。開發性金融不是單純追逐股東利益、機構利益，以盈利為唯一目標，而是始終站在國家戰略和全局的高度，把自身發展與國家發展緊密結合起來，為經濟社會發展提供長久支撐。第二，開發性金融能夠優化運用政府信用。開發性金融既以政府信用融資促進市場建設和項目建設，又用優良的市場業績和對經濟社會發展的支持來體現和增強政府信用，同時還能把政府信用、政府組織協調能力與企業和市場的力量結合起來，有效運用和放大政府信用在市場建設中的功能，構造項目從政府入口到市場出口的良性循環。第三，開發性金融的效率更高。面對大量存在的市場缺損和空白，財政方式主要是直接“輸血”,沒有從根本上解決“造血”問題；商業銀行主要是運用和依靠既有市場；而開發性金融的作用在于建設市場和制度，使完善的市場機制成為拉動經濟發展的內生活力。

因此，開發性金融是從發展中國家國情出發，汲取制度經濟學和發展經濟學的先進原理，通過優化運用政府信用推動市場建設，緩解經濟社會發展瓶頸的有效方法。

五、國家開發銀行的開發性金融實踐

開行是我國社會主義市場經濟體制和金融體制改革的產物，成立于1994年，主要任務是確保重點項目資金需要，向國家基礎設施、基礎產業和支柱產業及其配套工程發放貸款，緩解經濟社會發展中的瓶頸制約。1998年以來，開行按照中央既要防范金融風險，又要支持經濟增長的要求，主動面向市場防范控制風險，開始開發性金融的探索實踐。但很快發現，我國面臨的市場與西方發達的市場有著天壤之別，市場存在大量的空白和缺損。我們從這一國情特點出發，明確了把政府組織協調優勢與開行融資優勢相結合建設市場的方向和路徑，致力于打通經濟社會發展瓶頸制約。

在實踐中，開行大力推動銀政合作，共同構造市場化的融資平臺，從1998年在國內首創“蕪湖模式”開始，相繼探索出天津城市基礎設施融資平臺、上海城投、久事公司等合作模式，實現了項目“政府入口―開發性金融孵化―市場出口”的全過程，形成了金融財政良性互動、共同拉動城市建設的良好局面。開行還把開發性金融方法進一步運用到新農村建設、中小企業、中低收入住房、產業自主創新、國際合作等領域，都取得了好的效果。在支持經濟社會發展的同時，開行一方面通過先進的市場業績來優化運用國家信用，一方面以國家信用提升市場業績，實現了國家信用與市場業績的統一。截至2008年年底，全行資產總額從1997年年底的3811億元增長到37227億元；不良貸款率由42.7%下降到0.97%,連續4年在1%以內；本息回收率99.74%,連續9年保持國內外先進水平。

開行的開發性金融實踐主要體現在以下幾方面。一是從發展中國情出發，圍繞國家戰略發展目標，積極探索適合中國國情的經濟金融發展有效模式，消除物質和制度瓶頸制約，為實現跨越發展服務。二是與各地加強開發性金融合作，把政府組織協調優勢、機構融資優勢、群眾民主優勢相結合，通過思想建設達成共識和目標，并以組織建設加以實現，再配合相應的基礎制度建設，使信用從無到有、從弱到強發展起來。三是按照現代企業制度的要求，與政府形成合力，融資推進治理結構、法人、現金流和信用等四項建設，構造健康的市場主體，把一般商業金融不愿介入的瓶頸領域變成了可以商業化運作和持續發展的成熟領域。四是以規劃先行促進科學發展，把規劃先行作為與各方合作的切入點，通過支持各方做好發展規劃，使融資符合經濟社會發展方向和地方財力狀況，大大減少了盲目投資和重復建設。五是以中長期投融資平抑經濟周期波動。通過發行金融債券，把短期、零散儲蓄轉化為長期、大額建設資金，支持中長期業務領域發展，避免了一般商業金融“短借長貸”的期限錯配風險。六是通過社會共建把各方力量聚合起來，形成“支持發展、防范風險”的系統合力，構筑巨大的、強有力的風險控制網絡，確保項目陽光運作、健康高效運作。

總之，世界經濟在不斷發展，金融形態在不斷演進，開發性金融理論也將在實踐中不斷豐富和完善。國家開發銀行將繼續從中國建設階段的國情特征和經濟社會發展需要出發，堅持開發性金融實踐探索，為我國經濟社會又好又快發展貢獻力量。

（作者：陳元 國家開發銀行黨委書記 董事長）

文章來源：中宏網 

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