秋風：宅基地換房，“莊家”仍舊是政府

目前不少地方已在進行形形色色的土地制度創新試驗。比如一些地方實施“宅基地換房”項目，其基本操作流程是:農民按照規定的置換標準，以其宅基地換取小城鎮內一套住宅，遷入小城鎮居住。原村莊建設用地進行復耕，節約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，所得土地收益用于彌補小城鎮建設資金缺口。

不妨仔細看看，在這樣的土地制度創新中，農民和地方政府的收益-成本是如何配置的。

首先看農民方面，在置換過程中，農民將失去其宅基地。按照現行法規，農民獲得宅基地使用權后，可以無限期使用，按照慣例法可以繼承。農民可以在宅基地上建造房屋、工棚和廁所等建筑物和構筑物，可以在房前屋后種植樹木。農民也可以轉讓這些建筑物和附著物。置換之后，農民將失去這一切。他們居住到城鎮后，幾乎將無法從事農業經營。

農民得到的是在小城鎮居住小區內與自己原有住房面積相等的樓房以及一筆補償金。農民確實擁有房屋的產權及相對應面積的土地的建設使用權。但這種權利與宅基地產權有重大區別:宅基地權利是可辨認的，農民個人可以自由支配，而樓房的土地的建設使用權是單個業主無法自由使用和支配的。還有，據說，農民將享有社保醫保，還可以得到城鎮就業機會，問題是，地方政府能在多大程度上保障這種機會？

再看地方政府方面。地方政府建設小城鎮需要預先付出很多資金，還要安置農民，為農民提供醫保社保。但是，通過置換，地方政府得到了大片土地。地方政府可以立刻以商業方式處置這些土地，獲得大筆土地轉讓收益。無利不起早，地方政府早就算計好了，通過這種置換，可以獲得土地及其巨額收益。

不是說地方政府就不能獲得收益。只要農民同樣獲得收益，地方政府賺錢也是可以接受的。問題在于，農民是否真正獲得了收益。不少農民現在挺歡喜的，因為搬進了樓房，又得到了一筆補償金。地方政府據此可以說，農民是自愿退出宅基地的。但農民為此付出的長遠成本，可能是難以計算的。這些農民如果住進樓房，卻沒有穩定的收入來源，未來必將成為一大社會問題。

問題的關鍵是，宅基地換房項目作為一種土地制度創新，是由地方政府強力主導的，發起者是省級政府，執行者是鄉鎮政府。宅基地置換的“制度創新”，是地方政府在中央政府實施的建設用地指標制度約束下想出的辦法，由此地方政府能夠擴大自己可支配的土地資源。這些資源可以給地方政府帶來巨大收益。

稍加分析就可發現，宅基地換房計劃看似創新，其實是新瓶裝舊酒，依然是地方政府利用公共權力征用農民的宅基地，只不過以實物置換的方式進行。在這一過程中，農民的角色是完全被動的。農民之所以最終都表示了同意，因為除了退出宅基地之外沒有別的選擇。

引人注目的是，這種土地制度創新的主體錯位。即便是按照現有法律制度，作為制度創新之對象的土地的初始權利，也是屬于農民的。畢竟，不論是農村耕地還是宅基地，所有權都屬于村集體，由村民共同擁有。村民更擁有確切的土地承包經營權和宅基地占有權。因此，農民本來最有資格成為關于這些土地制度創新的主體。

但現在，地方政府卻成了土地制度創新的主體。地方政府之所以能夠獲得這樣的榮譽，完全是因為，現有法律禁止農民直接實現土地用途的轉換，哪怕是宅基地。當然，農民也進行了大量土地制度創新，比如，農民自發地建設小產權房，這些小產權房通常也是使用宅基地用地。也是村鎮將農民集中，以騰退出的用地建設商品房。然而，各級政府對這些制度創新，似乎不假思索地予以禁止。在農民那里是違法的事情，輪到地方政府來操作，搖身一變成為制度創新。

由此可以看出農民對土地的權利的脆弱。農民對土地的權利太不完整，因而無從享有土地的資產收益。農民也沒有在土地上進行制度創新的空間，從而無法獲得制度創新溢價。資產是需要通過不斷的制度創新實現增值的，但是，經濟學上的一個定理是:誰是制度創新的主體，誰就將獲得創新的收益?，F在，農民進行土地制度創新的自由受到法律限制，政府越俎代庖，制度創新收益自然由政府來分配，這種分配當然不會向農民傾斜。

農村土地只有通過制度創新，才能夠發揮其經濟潛力。但是，如果農民的創新空間受到限制，而由政府進行創新，那就可能無視農民的權益，甚至可能變成侵害農民權益的創新。經濟效率反而會成為社會不穩定的源頭。

（文章來源：０８年１０月１４日　　南方網）

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