保護農民權益貴在加強長效機制建設

最近參加一個農民權益保護研討會，欣喜地看到有一批同志在熱心從事農民權利保護的理論研究和實際行動。討論中各種觀點精彩紛呈，讓人深受啟發。但是，筆者認為，要切實有效地保護農民權益，必須用戰略的眼光，切實加強保護農民權益的長效機制建設。具體地說，保護農民權益，最核心的是增強農民的自我發展能力，最關鍵的是提高農民的組織化程度，最根本的是統籌城鄉制度創立。

一、保護農民權益最核心的，是增強農民的自我發展能力

近年來，侵犯農民權益的現象時有發生。究其原因，有制度上的，有農民缺乏組織的，更有農民自我發展能力不足的原因?？茖W發展觀強調以人為本，這與以人為中心的發展思想是貫通的。20世紀80年代以來，國際上以人為中心的發展思想日趨盛行。這種發展思想強調，發展的核心動力來源于發展的主體，而不是外界的干預；發展的關鍵是賦權，而賦權是指人能支配自己的生活，獲得技能，建立信心，實現自立?？梢?，科學發展觀和以人為中心的發展思想，都特別重視人的能力，強調人的自立自強。為了促進社會和諧，我們弘揚社會公平和正義，說明要實現社會的公平正義，需要付出不懈的努力。社會競爭的常態往往是強者取勝。政府和社會組織的調節行為，只能保證“強者愈強、弱者愈弱”的效應不要超出一定限度。在涉及農民權益的問題上也是如此。農民的土地被低價或無償征用，農民的土地承包權被龍頭企業或鄉村組織侵占或變相侵占，甚至農民工難以按時足額地獲得工資，諸如此類的事固然有多種原因，但與農民保護自身權益的能力不足有密切關系。當然，農民的能力不僅僅是保護自身權益的能力，還包括爭取較為有利的發展機會的能力、實現自我發展的能力。中央反復強調，要發揮億萬農民在新農村建設中的主體作用。但是，發揮農民的主體作用，前提是增強農民發揮主體作用的能力。如果農民發揮主體作用的能力不能明顯增強，隨著青壯年勞動力的大量外出，“386199”部隊（婦女、孩子、老人）的問題發展過快，偏激一點地說，讓農村留守勞動力越來越多地集中于流鼻涕的兒童、淌口水的老人和不識字的婦女，不僅難以發揮好農民在新農村建設中的主體作用，要保護農民權益也將面臨很大困難。最近幾年，中央一號文件反復強調要培養新型農民，培養新型農民，說到底，就是要增強農民的自我發展能力。

農民的自我發展能力不足，還表現為農民的就業能力和創業能力不足。最近幾年來，提高農民就業能力的問題開始引起重視，但是，提高農民的創業能力尚未引起足夠關注。前段時間，我們受東北某城郊地區政府的邀請，專門考察了該區建設大城市郊區新農村建設示范區的情況。近年來，該區利用利用其區位優勢和產業基礎，堅持高標準規劃、高起點建設，大幅度加強招商引資，全面推進城市化、工業化和農業產業化，統籌推進城鄉一體的基礎設施建設，大力加強農村公共服務。為解決招商引資和建設產業園區的土地來源問題，該區積極啟動農民安居工程建設，引導農民實現集中居住，完成由住平房向住樓房的轉變，借此盤活農村建設用地。在區域經濟、地方財政收入和基礎設施建設跨越式發展的基礎上，近年來，該區財政不惜出資近20億元著力解決集中居住、社會保障、教育事業等關系農民群眾切身利益的實際問題。該區還將引導農民就業作為頭等大事，加大對農民職業技能培訓的力度，積極組織勞務輸出，并加大社區保潔、市場協勤、治安巡防等公益崗位的開發力度；區政府還設定職能部門與企業用工對接，通過推行“定向培訓、定單培訓”，實現“項目落地、招聘培訓、企業用工、農民就業”，鼓勵進區入園企業優先使用本地農民工，確保區內農民只要不挑不揀，全部都能實現就業。由于農民的非農就業空間迅速拓展，該區農民收入增速很快。2007年，全區農民人均純收入可望較上年增長20%以上，農民到企業就業的人均工資超過1200元/月。應該說，這個區新農村建設的成效是顯著的，值得充分肯定。但是，通過這個案例，我們是否還可以得到其他啟示呢？

這個案例讓我們很自然地想到另外一個問題：政府從保護農民（工）合法權益的角度出發，引導和督促企業優先使用本地農民工，并規定了企業使用農民工的最低工資標準，甚至不惜放下架子同企業談判、對接，這種精神固然可貴；但是，農民（工）如果只有就業能力，沒有創業能力，就等于喪失了在勞動力市場的工資談判權，只能接受企業單向確定的工資標準。如果離開了所在企業，其收入水平就可能大幅度下滑，甚至不得不背井離鄉找工作。長此下去，如果所在企業倒閉，或由于營運成本提高需要外遷，這些農民工的就業、增收問題怎么辦？如果所在企業看準了這些農民工的軟肋，長期不提高其工資標準，強迫農民工加班加點，甚至按最低工資標準確定農民工的工資水平怎么辦？一次、兩次靠政府部門同企業交涉可以，但你能長期依靠政府同企業交涉？顯然不可能。否則，不僅可能導致政府職能“越位”，也會使政府不堪重負。退一步說，即使農民工群體性、普遍性的工資偏低，可以間斷性地依靠政府部門的干預行為來解決；但是，部分行業、部分農民工工資水平偏低，單純依靠政府相關部門的交涉，可能也難以有效解決。最簡單的道理是，對于農民工的工資是否偏低，企業和農民工自己往往比政府部門更清楚。

在培養農民就業能力的同時，進一步重視培養農民的創業能力，一方面，可以開拓農民創業增收的渠道，讓農民（工）有能力、有機會通過自主創業、自謀職業，對企業“用腳投票”，來增強其在勞動力市場的談判地位；另一方面，可以借助農民創業，促進部分農民實現由農民向企業家的轉型，為區域中小企業的發展提供雄厚的企業家資源。中小企業的發展，又可以為招商引來的大企業，提供功能強大、網絡健全的配套服務體系，進而為區域經濟的發展提供雄厚的底蘊，促進這些大企業更好地融入區域經濟，增強區域經濟的整體協調性和抗風險能力?？梢?，培養農民的創業能力，對于保護農民權益，甚至促進農民的就業增收同樣重要，有時甚至更為重要。胡錦濤總書記在中共十七大的報告中明確提出，要“實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業……使更多勞動者成為創業者”。這是非常正確的?！秶H歌》上說，“從來就沒有什么救世主，也不靠神仙皇帝”。用在這里可能不太合適，因為政府在保護農民權益中的作用是不可否定的。但是，這句話是否也提醒我們，保護農民權益，最根本、最有效、最能治本的辦法，是增強農民的自我發展能力！增強農民的自我發展能力，就是增強農民發揮主體作用的能力！

二、保護農民權益最關鍵的，是提高農民的組織化程度

保護農民權益最核心的，是增強農民的自我發展能力。但是，農民的自我發展能力實際上表現為兩個層面，一個是農民作為個體的層面，另一個是農民作為群體的層面。從農民作為個體的層面提高農民的自我發展能力是重要的，但僅此還是遠遠不夠的。從農民作為群體的層面提高農民的自我發展能力，有時更為重要。因為農民作為群體的權益受損，比農民作為個體的權益受損，負面影響更大，更難以改變。我們說統籌城鄉發展，說解決農民的國民待遇問題，很大程度上正是為了從群體層面增強農民的自我發展能力，并保護農民權益。增強農民作為個體的自我發展能力，同增強農民作為群體的自我發展能力，有相互影響、相互作用的關系。但是，在農民作為個體的自我發展能力既定的前提下，提高農民的組織化程度，也有利于增強農民作為群體的自我發展能力，特別是保護自身權益的能力。

眾所周知，20世紀80年代初，在全國農村實行聯產承包責任制（后改稱家庭承包制），確立了我國以農戶家庭經營為主體的農業經營體制。這不僅為我國農業和農村經濟的長期穩定發展，奠定了良好基礎；還為農村經濟乃至整個國民經濟中的一系列改革，提供了導火索。因此，對這項改革的積極意義，無論給予怎么高的評價都不為過。但是，應該看到，家庭承包制的長期運行，也導致了我國農業以“小而全”、“小而散”農戶家庭經營為主體的格局。所謂“小”，即農業規模??；所謂“全”，即農業的專業化分工、社會化協作不發達，農戶家庭經營幾乎要獨自完成農業生產經營的全過程。所謂“散”，主要指農戶分散經營，相互之間缺乏分工協作。近年來，隨著農業市場化、產業化的推進和現代農業的發展，特別是加入WTO以來隨著農業國際競爭國內化、國內競爭國際化的深化，這種“小而全”、“小而散”農戶家庭經營的局限性迅速凸顯，同發展現代農業的不適應性也日趨突出。比如，在“小而全”、“小而散”農戶家庭經營的體制下，農戶對農產品很容易混種、混收、混儲，因此農產品優質優價往往難以實現；要推進農業的標準化和品牌化經營，也面臨重重困難。當然，在此筆者無意否定家庭經營。應該說，家庭經營適應不同層次的生產力水平，迄今為止在發達國家農業中占統治地位的仍然是家庭農場。但是，適應不同層次生產力水平的家庭經營也是不一樣的。我國“小而全”、“小而散”的家庭經營，與發達國家以分工協作為基礎、專業化、規?；募彝ソ洜I有天壤之別。

隨著經濟全球化的推進和農業對外開放的擴大，跨國公司、大型農產品行業協會對現代農業發展和農產品國際貿易的主導作用顯著增強，甚至在相當程度上操縱著國際農產品市場和價格的走勢。由此會導致我國以“小而全”、“小而散”為主要特征的農戶家庭經營，在市場競爭中保護自身權益的能力進一步弱化。此外，近年來，隨著工業化、城鎮化的加快推進，在多數地方，農村青壯年勞動力和高素質勞動力大量外流，農村留守勞動力老弱化、婦幼化的現象迅速凸顯，形成所謂的“三八六一九九部隊”；農戶兼業經營也在迅速發展，甚至以農為輔的兼業農戶占農戶總數的比重還呈增加趨勢。這種農村留守勞動力素質結構的退化和農戶兼業化、副業化現象的發展，進一步增加了農民保護自身權益的困難性，甚至影響到農業產業競爭力的提高。

可見，加快農村組織創新，提高農業和農民的組織化程度，不僅是增強農業產業競爭力和國際競爭力的迫切要求，也是保護農民自身權益的客觀需要。當然，發達國家的跨國公司和農產品行業協會等農民中介組織，是在長期發展和市場競爭的磨練中逐步成長起來的。在相當長的時期內，我國蓬勃發展的龍頭企業、農民專業合作組織、農產品行業協會，仍難形成堪與發達國家的跨國公司或農產品行業協會直接抗衡的“航空母艦”；但我們可以借鑒以中小企業為主的產業集群與跨國公司有效競爭的經驗，通過加快農業產業組織的創新，積極引導農民專業合作組織、農產品行業協會、農民專業技術研究會、農民經紀人等農村中介組織的發展，完善其分工協作關系，形成可與跨國公司競爭的“聯合船隊”，逐步增強與跨國公司、國外農產品行業協會等中介組織抗衡的能力。

通過加快農村組織創新，提高農業和農民的組織化程度，實際上也是為發展現代農業、建設社會主義新農村，培養一批朝氣蓬勃的引路人。借助這些引路人，輻射、示范、帶動“三八六一九九部隊”和兼業農戶群體跟進，可以達到“點燃一盞燈，照亮一大片”的效果，增強農民作為群體的自我發展能力。國內外經驗表明，通過推進農村組織創新，促進農民專業合作組織、農產品行業協會、農民專業技術研究會、農民經紀人的發展，還可以針對企業、市民乃至地方政府侵犯農民權益的行為，形成有效的制約機制，全面增強農民保護自身權益的能力。
近年來，隨著農業結構調整和產業化經營的深入推進，我國農村組織創新日趨活躍，提高農民的組織化程度取得積極進展，突出地表現在兩個方面。一是各類示范戶、示范園、示范村、示范鄉鎮、示范企業和示范基地迅速崛起，一批專業化、規?；踔撂厣募彝マr場或農業產業集群迅速形成，成為發展現代農業的重要生長點，也是增強農民自我發展能力、建設社會主義新農村的中堅力量；二是農民經紀人和農產品行業協會、農民專業合作組織、農民經濟技術研究會等農村中介組織應運而生，在促進農村生產方式、生活方式轉變，保護農民的經濟政治權益等方面，發揮了日趨重要的作用。當前，我國中介組織的創新各具特色，形式多樣，其功能作用也各有千秋。在相當長的時期內，堅持多元并舉、平等競爭、優勢互補、各顯其能的思路，突出加強能力建設，協調處理加快發展與規范發展的關系，可能更有利于推動農業和農民的組織創新走向健康發展的軌道。從中長期的角度看，在積極推進政府與中介組織分開的前提下，逐步加強農村組織網絡建設和綜合能力建設，完善不同類型組織創新的分工協作和優勢互補關系，可能是一個方向。未來農業組織創新的前景很可能是，逐步形成以農產品行業協會為龍頭，引導龍頭企業、農民專業合作組織、農村專業大戶，帶動農戶發展現代農業的格局。
有人提出，提高農民的組織化程度，旨在形成農民壓力集團，或在政治舞臺上代表農民利益的組織。我們認為，這種觀點雖然出于善意，最終卻可能事與愿違，甚至會阻礙農民組織化程度的提高。在工業化、城鎮化、市場化、全球化迅速推進的背景下，農民固然有些政治權益需要保護，但在絕大多數情況下，農民最關心、最直接、最現實的利益還是經濟利益，最迫切需要保護的權益還是經濟權益。從人類需求的層次性看也是如此。當前，農民權益受侵犯的現象很多，保護農民權益應該分清主次。如果撇開農民最迫切需要保護的經濟權益不談，首先關注相對不甚迫切需要保護的政治權益，可能產生事半功倍的效果。當然，在此筆者并不否認保護經濟權益和政治權益的互動關系，也不否認保護農民政治權益的重要性。但是，眉毛胡子一把抓，有可能得不償失?？陀^地說，最近幾年來，中央政府在保護農民權益方面率先垂范，各級政府也在不懈努力。胡錦濤總書記在中共十七大的報告中就明確提出，“解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重”；“要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求和共同建設、共同享有的原則，著力解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題”；并用很大的篇幅強調要“堅定不移發展社會主義民主政治”、“加快推進以改善民生為重點的社會建設”。在此，黨和政府保護農民權益的決心清晰可見。如果看不到這一點，不能用積極的態度正視政府在保護農民權益方面所進行的大量而又卓有成效的工作，慣于用批評政府的眼光來看待保護農民權益問題，可能會挫傷政府及其工作人員保護農民權益的積極性。這種態度至少談不上是建設性的。

三、保護農民權益最根本的，是統籌城鄉制度創新

保護農民權益，需要通過一件一件影響農民權益的事件來體現，需要關注一件一件侵犯農民權益的事件。但是，光把目光盯在一件兩件具體的事情上，又是遠遠不夠的。否則，這件事情解決了，那件事情又會出現，按下葫蘆起了瓢。其結果只能是事倍功半。為什么，因為侵犯農民權益，問題出在事情上，根子卻在制度上。只要制度問題不解決，侵犯農民權益的事，就會層出不窮地冒出來。因此，要切實保護農民權益，必須加快制度創新，消除導致農民權益受侵犯的制度因素。

為保護農民權益，加快制度創新首先需要從農村內部做起。比如，有些地方鄉村組織頻繁調整農戶的土地承包地，侵犯了農民對土地的承包經營權。所以，中央反復強調，要“堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場”等。近年來，中央政府強調要全面推進新型農村合作醫療制度、探索建立農村養老保險制度，在很大程度上也是為了保護農民病有所醫、老有所養的權益。至于在農村經濟發展中，與農民權益相關的事情更多。比如，2007年9月，我們在內蒙古達拉特旗樹林召鎮調查時，該鎮王東茂肉羊育肥養殖場介紹，隨著肉羊養殖規模的擴大，人畜混居、養殖場和居民點混雜所導致的環境污染問題迅速凸顯。由此不僅容易遭到周邊居民的強烈抗議，妨礙其養殖規模的擴大；還會增加形成人畜共患疾病的風險，甚至影響農村公共衛生體系的建設和新農村建設的推進。顯然，這種現象的發生，會從正反兩方面影響養殖場和周邊農民的合法權益。要解決這一問題，也必須通過相關制度創新來解決。借此，推行畜牧業健康養殖方式，加強規?；酿B殖園區或人畜分離的養殖小區建設。

當然，保護農民權益的制度創新，也不能僅僅局限于農村內部?？茖W發展觀的根本方法是統籌兼顧，保護農民權益的制度創新也要堅持統籌兼顧，統籌城鄉制度創新。隨著工業化、城鎮化的加快推進，城鄉經濟社會的相互聯系、相互制約作用已經顯著增強。影響農民權益的諸多事情，越來越多地需要通過城市的制度創新來解決。近年來，隨著工業化、城鎮化的推進，農民進城的規模逐年增加，目前全國每年進城打工經商的農民已近1.2億人，農民工舉家進城也已經成為一種趨勢。2007年9月重慶市農辦的一份調研報告顯示，目前重慶市全家外出的農民工已有85.88萬戶，占農戶總數的11.96%；全家外出農民工人數224.17萬人，占外出勞動力總數的31.74%。不少地區的趨勢與此類似。2007年初，哈爾濱市農村勞動力轉移辦公室的資料顯示，全市現有農村勞動力241.17萬人，1996年到2006年底，全市累計轉移農村勞動力117.2萬人；共有23.6萬農民把戶口遷移到城鎮，其中11.9萬人是舉家搬遷。目前，常年脫離土地在外打工的農民工達41.7萬人，占轉移勞動力總數的36%。隨著農民工進城規模的擴大，特別是舉家進城人口的增加，農民工已經越來越多地“嵌入”城市生活，成為城市社會不可分割的組成部分。在此情況下，城市的教育制度、醫療制度、社會保障制度、勞動用工和培訓制度、甚至住房制度，必然通過千絲萬縷的方式，影響到農民工的權益保護，甚至影響由農民工轉化而成的新市民的權益保護問題。農民工進城之后，首先有個居住問題。但是，現有的城市房地產制度，導致房價在高位迅速攀升，實際上增加了農民進城就業和發展的成本，增加了農民參與城市化的困難和風險，甚至會把相當一部分農民（工）硬性排斥在城市化進程之外。

當然，我國正處于工業化中期、城鎮化加快推進的階段。從一定意義上說，城市化的本質是農民的市民化。要真正堅持以人為本，要真正做到“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”，必須適應經濟社會發展新階段的要求，讓更多的農民（工）分享工業化、城鎮化的成果。且不說高昂的房價長期快速攀升，有可能把中等收入階層的收入掏空了，不利于擴大中等收入者的比重，影響和諧社會的構建；高昂的房價，還會增加農民分享工業化、城鎮化成果的艱難性。長此下去，城市高昂的住房（包括租房）成本和其他生活成本，會把部分進城農民（工）擠壓得不堪重負，迫使他們要么重新回歸農村，要么為規避這些高成本涌向事實上的貧民窟（不管你是否叫它“貧民窟”），推動貧民窟的形成和擴大。世界上許多國家的貧民窟，都有一個共同特征：過度擁擠、不安全的居住狀態，缺乏干凈的水和電、衛生設施等基本生活服務。在國外，貧民窟往往是進城農民、失地農民等通過非正式方式結群居住，通過搭建簡易的臨時棚戶等艱難謀生，所形成的低收入人口高密度聚居區。當前，對于大多數60年代、60年代前出生的農民工來說，讓其重新回歸農村，可能不存在太多的社會心理障礙；但是，對于不少70后乃至80后、90后出生的農民工來說，幼時的生活環境（許多人是隨進城打工的父母在城市長大），對發展機會和公平正義更為強烈的追求傾向，決定了他們往往不愿意回歸農村。因此，城市較高的住房成本和生活成本，很可能將他們擠向貧民窟，或激化他們對城市居民、高收入階層的對立與排斥情緒，激化社會矛盾，影響社會和諧。顯然，這不僅與我國堅持社會主義制度的國情相悖，還與貫徹科學發展觀、構建和諧社會的要求背道而馳。

當然，也有一些保護農民權益的事情，需要通過統籌城鄉的制度創新來實現。比如，無論是從實現城鄉基本公共服務均等化的角度，還是從保護農民（工）權益的視角，統籌推進城鄉社會保障制度的改革，加快建立農村養老保障制度，都已經成為當務之急。最近我們到內蒙古鄂爾多斯市的調查發現，近年來，在該市許多旗區，由于青壯年勞動力大量外出，并將子女帶出上學，農村常住人口老齡化現象日趨嚴重。而農村養老保障不健全，導致農村留守老人的生活保障、防病治病和日常護理問題迅速凸顯，在相當程度上增加了外出創業農民的后顧之憂，甚至經常導致外出打工、創業的農民人心不穩：留在家鄉的老人一旦有病，在外打工創業的子女就必須馬上回家照顧。有些打工農民連同子女進城后，甚至因此被迫回歸農村。我們在鄂爾多斯市東勝區塔拉壕鎮調查的神山村和抽腦梁村，由于大多數青壯年外出，現有常住人口中，60歲以上的人口分別約占常住人口的45%和70%。上述現象在我國農村具有一定的代表性。筆者到中部某省調研時，曾聽說一個比較極端的例子。有個村里大多數年青人已經外出，有個老太太子女到城市打工了，把老太太留在家里，有一天老太太突然生病死了，過了好多天才有人知道。通過這個例子可見，加強農村養老保障制度的建設，不僅可以保護留鄉農民老有所養、病有所醫的權益，還可以增進進城農民工的權益，方便他們更好地融入城市生活，更好地轉變為現代產業工人或企業家。

實際上，統籌城鄉養老保障制度建設的重要性和緊迫性還不僅于此。近年來，我國的農村勞動力轉移主要表現為青壯年勞動力的轉移，企業招收的農民工也主要集中在青壯年年齡段。當然，這有產業結構方面的原因。但是，任何人都有老的時候。今天，在“民工荒”越來越重的背景下，25歲、35歲的青壯年勞動力找工作比較容易。相比之下，45歲、特別是55歲的勞動力找工作，就越來越困難。但是，再過20年，這些人變成45歲、55歲以后怎么辦？屆時他的就業保障乃至更長遠的養老保障問題怎么解決？甚至失去工作后，他的居住和生活問題怎么辦？讓他們回農村，不僅他們自己不一定愿意，到時也未必能回得去。讓他們留在城市，會不會成為城市新貧民，形成城市新的失業和社會穩定問題？當然，有人說，這些問題現在考慮還為時過早，但是，真要到這些矛盾集中爆發時再來解決，可能就為時過晚了！何況，對于45歲、50歲的農民工來說，這一問題已經是比較現實的問題。未雨綢繆，時不我待！