以憲政原則重新設計國有企業的制度框架

經過不斷淘汰保留下來的國有企業，似乎頗能賺錢。于是，國有企業的利潤如何分配，就成為一個問題。去年底，相關部門發布紅頭文件，規定了國有企業向作為投資人的政府上交紅利的比例，其中資源性國有企業上交利潤的10%，一般行業企業上交5%。

按說，比起過去十幾年來國有企業賺錢而不交紅利，交10%已經是個大大的進步了，但此規定一出，輿論持批評態度者居多。人們質疑：憑什么只交10%、5%，剩下的呢？政府憑什么就輕率地決定把那么多利潤留給國有企業？

在這里，人們關心的不是錢的問題，而是誰權的問題。既是rights的問題，也是power的問題。也就是說，設計、改變與國有企業相關的重大制度的權力屬于誰？民眾有沒有權利參與？

國有企業制度調整關乎權利與權力。

要弄清這個問題，需要從國有企業的起點開始。首先，國有企業是民眾同意由政府設立的，至少可以推定如此，民眾甚至為此愿意放棄自己的一些市場機會。第二，其初始資本來自財政資金，來自納稅人?；谶@一理由，國有企業的合適稱呼是公共企業。傳統的公有一詞要比現在使用的國有一詞，更清楚地傳達了這些企業的性質。

因此，國有企業包含兩個不同層次的委托代理環節：第一個環節，政府對國有企業，政府是國有企業的出資人，可以行使出資人的種種權利。但是，與普通出資人不同，政府這個出資本身也不過是一個受托人，最終的出資人是納稅人。因而在國有企業問題上還涉及另一個委托代理環節，也即納稅人對政府的控制。

現在關于國有企業的種種問題，正處在第二個層次。政府在國有資本領域所進行的重大管理活動，尤其是涉及國有企業的制度變革，納稅人的地位被虛化，納稅人及其代表無從控制與。

于是，九十年代初期，幾個政府部門就可以決定國有企業毋須上交利潤。過上十幾年后，同樣是幾個政府部門又可以決定，國有企業只須上交某個比例的利潤。當然，政府兩三個部門加上地方黨政負責人就可以決定一個地方國有企業改制的整體方案，更可以控制具體各個企業的改制進程。

從技術的角度看，關于國有資本、國有企業的這些政策、制度調整，是必要的，甚至是正確的。比如，90年代初國有企業根本就沒有利潤可言，讓它上交也沒有意義。

但是，治理的關鍵恰恰在于程序，在于權利與權力的配置格局。政策、制度是否正確，當然十分重要，但同樣、甚至更為重要的則是，政策是不是由本來享有權利的人制定的，在制定過程中，權力是否遵循必要的程序。假如這些本來享有權利的人被排斥在決策過程之外，那即便是從技術上看完全正確的政策也缺乏足夠合法性和正當性。

國有企業產權制度改革引發大量質疑，問題同樣在程序與權利上。過去十幾年來的國有企業產權改革，基本上由地方黨政官員與兩三個政府部門暗箱操作。有一些經濟學家試圖通過定量研究來分析這種改革的得失，但在這里，如何設計合理的資產定價機制固然重要，更重要的恐怕是設計國有企業改制的政治控制架構。如果沒有這樣的制度環境，再巧妙的定價機制也不足以讓民眾相信，國有企業產權改革的結果是公正的。

國有企業利潤分配比例引起的質疑，根源相同。在目前的經濟環境下，資源型國有企業上交10%的利潤，也許已經是很大的財務壓力了。但是，沒有參與決策過程的民眾必然相信，10%是不合理的，是壟斷企業要挾了政府，或者政府故意偏袒壟斷企業。而且，事實很可能就是如此。

滿足民眾的權利訴求

因此，在涉及國有企業的政策、法律問題上，單純的經濟學的效率視角是不夠的，除此之外，還需要政治的視角?，F在不僅應當考慮，如何進行國有企業改革，或者如何管理國有企業，更應當考慮如何建立、完善進行這一切活動的政治控制架構。國有企業的改革機制本身需要進行改革，管理體系需要進行改革。

這種改革的關鍵是滿足民眾的權利訴求。民眾在國有企業利潤問題上的質疑，反應的是其渴望行使最終出資人權利的強烈訴求。民眾固然關注國有企業能夠給自己帶來多少利益，同時也關注自己在國有企業問題上的權利能否有效行使。政府以為，讓國有企業上交利潤，已經給民眾帶來了利潤，但在民眾心目中，利益是不能替代權利的。

而滿足民眾的權利訴求，當然就意味著更清楚地界定、限制政府的權力。因此，在國有企業問題上，現在最迫切的任務是，從更高層面上設計一個更為合理的關于國有企業事務的憲政框架，使國有企業真正的所有人——民眾，直接或透過其代表，參與涉及國有企業政策、法律、重大問題等方面的決策。

這涉及多個方面：第一，從宏觀上說，建立某個機構，最大可能地體現民眾對國有企業的所有權與控制權。一個可行的方案是國資委作為全國人大常委會的特設機構。

第二，編制國有資本經營預算。財政部、國資委等部門已經部署開展這項工作，但現在的規則是不合理的。按照目前的安排，今年開始，部分國有企業將嘗試編制國有資本經營預算。不過，相關文件規定，各級財政部門是國有資本經營預算的主管部門，由財政部門商國資監管、發展改革等部門編制國有資本經營預算草案，報經本級人民政府批準后下達各預算單位。這樣的國有資本經營預算編制制度不夠合理。國有資本既然屬于財政范疇，那就應當像財政預算一樣，提交給擁有財政最終決策權的各級人大及其常委會。在現有的國家權力架構中，只有人大有權對國有資本的重大事項作出決策，對國有資本經營性收益進行分配。通過預算，人大也可以控制國有企業的重大事項決策權。而這樣的財政控制體系，或可在一定程度上滿足民眾作出國有資本最初出資人的權利訴求。

第三，在相應區域內具有重大影響的國有企業的重大調整，比如私有化，其方案應當由相應人大常委會審議。

第四，在微觀層面上，各個國有企業建立公眾性董事會，對管理層進行在場的控制與監督，約束國有企業始終關注公共利益，至少在公共利益與利潤之間保持平衡。

總之，筆者認為，現在在國有企業問題上，最重要的問題不是國有企業的改革本身，而是對涉及國有企業的決策機制進行改革，依據憲政原則，重新設計國有企業的制度框架，強化民眾的權利，限制政府的權力。如果不能及時進行這方面的改革，馴化涉及國有企業的種種權力，進而馴化這些依靠權力的國有企業，那么，國有企業就會在民眾心目中完全喪失存在的合法性、正當性，談論什么效率、談論利潤，也就毫無意義。

（文章來源：九鼎公共事務研究所）