上證報：預算改革應以預算民主化為目標

財政部長謝旭人近日在部署2008年財政工作時表示，在深化稅制改革的同時，中國將圍繞基本公共服務均等化和主體功能區建設，進一步深化預算制度改革，強化財政預算管理。

我認為，中國的預算改革應以建立預算民主為目標，政府的收入和支出預算應該遵循民主原則，并將政府所有的收支行為都置于人民及其代議機構的監督之下。預算民主化的重要性在于，預算是關系到政府收支之事，而政府的一切行政必須有錢才行，如果能讓社會公眾約束政府的支出行為，從而約束政府的政策選擇及其他行為，那么，就能真正有效地制約和監督政府，使預算符合國民經濟發展的需要以及真正反映未來年度財政收支情況，做到“取之于民、用之于民”，防止出現隨意性。在我國現有的制度框架下，實現預算民主的最佳途徑，就是由人大審查、批準預算。

目前，我國預算體制存在的最突出問題是，政府集預算編制權與執行權于一身，從而使得人大的預算監督權得不到有效落實。例如，各地的預算編制，收入和支出項目非常粗線條，缺乏對收入和支出項目的詳細說明，其所能提供的預算信息非常簡單，人大代表很難對政府預算進行審查和監督。

除此外，我國預算體制存在的另一顯著問題是預算外資金在體外循環，沒有被有效納入預算內管理。一般來說，政府收入包括預算收入、預算外收入、出售國有資產收入和鑄幣稅。我國現行財政統計中的預算外收入有遺漏，很多重要項目沒有列入，土地出讓金和社會保障收入就是其中遺漏的兩大項。另外，由于沒有國有企業預算，我們既不知道出售國有資產的收入，也不知道國家分享國有企業股紅和利潤的情況，從而實際上形成了大量公共資金脫離預算約束的現象。

所以，根本上看，要解決中國預算體制存在的問題，必須將內部的行政控制和外部的人大控制納入預算過程。為實現這一目標，現階段應主要建立“控制取向”的部門預算、國庫集中收付以及政府采購制度。同時，逐步將人大的監督和控制引入預算過程。

具體來說，部門預算改革要做到把分散在各個部門的預算分配權逐漸集中到財政部門，從而在政府內部增強行政控制，增加預算的透明度。國庫集中收付體制改革要做到在賬戶集中、現金余額集中、會計處理集中和交易監管集中的基礎上，由財政部門從外部對各個部門的支出決策和支出行為進行控制。政府采購要做到在集中型國庫管理體制的基礎上，建立一個集中而且透明的政府采購體制。因此，部門預算改革可以看成是為了改進資源配置效率而進行的改革，國庫集中收付體制改革和政府采購則是為了改進財政管理中的運作效率而采取的改革。

就人大的外部監督而言，需要明確和細化人大的預算權力，從制度上建立健全人大的預算監督和審查權，包括明確人大常委會初審的法律地位以及相應的權力與責任；建立預算修正制度；修改預算調整的內容，規范預算調整的審查，建立預算調整程序；落實人大收入政策上的審批權等。

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