山西借用國外貸款25年回顧與總結（二）

第二部分   山西借用國外貸款25年的主要作用、經驗和問題

    從整體上看，我們認為借用國外貸款對山西經濟發展有積極作用，積累了一定的經驗，但也存在一些問題。

一、借用國外貸款的積極作用

借用國外貸款是改革開放以來山西利用外資的重要形式。25年來通過不斷擴大借用國外的數量、方式和渠道，也擴大了山西省同國際間的交往，加深了彼此的溝通與了解；各級管理部門通過借用國外貸款項目的實施，學習和借鑒各國在經濟發展方面的理念、豐富的實踐管理經驗，提高了項目管理水平；通過借用國外貸款，完成了一批重大建設項目，在引進先進技術、推進經濟管理體制改革、適應市場經濟的要求、縮小與沿海經濟發達省區間的地區差距等方面發揮了積極作用。具體表現在：

（一）彌補了建設資金的不足，促進了投資的增長

資金短缺是制約山西經濟發展的重要因素，而國外貸款利息相對較低、還款期長、融資規模較大的優勢在一定程度上的填補了山西經濟建設資金的缺口。特別是借用國外貸款的重大基礎設施投資項目，貸款額一般要占到總投資的35%--50%，因此借用國外貸款彌補了山西建設資金的不足。

（二）促進了結構調整、技術進步和產業升級

借用國外貸款引進了一批先進設備和技術，縮短了山西在一些領域和關鍵技術上與國際先進水平的差距，加快了企業的技術改造和產品的升級換代。例如20世紀80年中期太原利用外國政府貸款和商業貸款新建或改擴建了一批技術先進企業，包括太原的重型機器廠的火車軸精鍛機；太鋼的高速線軋機；太原礦山機器廠的綜合采煤組，產品達到英國產品質量，完全替代了進口產品；太原油墨廠引進的瑞士新聞油墨生產線生產的油墨，其規模當時位居亞洲第一；榆次液壓集團公司的柱塞泵技術改造項目產品達到世界先進行列。再如20世紀90年代末以來國外貸款對山西電力工業的技術改造，包括漳澤電廠利用德國政府貸款進行的汽輪機改造、河津電廠利用日元貸款進行的煙氣脫硫技術改造等，提高了機組調峰能力和自動化程度，節能降耗效果顯著，有效減少污染物排放，對推進電力工業結構調整和產業升級起到了積極作用。

（三）推動了城市基礎設施建設

交通、電力、供水和環保等方面的項目改善了城市基礎設施狀況。例如，亞行貸款建設的山西道路發展Ⅰ期祁臨高速公路和Ⅱ期侯禹高速公路，建設總里程分別為176公里和66.84公里。世行貸款建設的萬家寨引黃項目有效緩解了太原市水資源緊張狀況。世行貸款建設的霍州二電廠、亞行貸款建設的柳林電廠、日本協力基金建設的河津電廠、王曲電廠、日本國際協力銀行建設的西龍池抽水蓄能電站、德國KFW銀行買方信貸建設的陽城電廠等，提高了山西的電力裝機容量，有力支持了山西及周邊省份經濟的發展。亞行貸款支持的山西環境改善項目、日元貸款建設的太鋼清潔生產項目以及其他利用外國政府貸款建設的城市污水處理項目等促進了山西整體環保狀況的改善。

（四）提高了管理水平

多年來，通過實施一批借用國外貸款項目，把國際上項目融資的先進理念、經驗和科學、嚴謹的管理辦法，如項目評估、競爭性招標、采購管理、合同管理、工程管理、項目執行情況監測管理和經濟評價等，都運用到實踐工作中，促進了項目管理水平的提高。如中德技術合作山西楊樹育種項目自1984年開始執行，10多年來共收集國內外楊樹品系近1000個，在山西省內建立了3 個楊樹基因庫，選育了35個優良品種、品系在全國12個省區試驗推廣，先后聘請了數個國家的外國專家進行學術交流和合作研究，參與項目的一大批技術人員已經成為科研和生產的技術骨干，提高了山西林業人才素質和項目管理水平。這在利用國外貸款較多的農業、醫療衛生、交通、環保等領域同樣表現突出。

（五）推動了扶貧、環保和文教衛生等各項社會事業的發展

在山西利用世行貸款建設的項目中，與扶貧、減困和文教衛生有關的項目貸款額就占了四分之一以上，主要包括山西扶貧項目、貧困地區林業發展項目、貧困省教育發展項目、貧困基礎教育項目、衛生Ⅶ、Ⅷ、Ⅸ等。其中山西扶貧項目是省內第一個對集中連片貧困地區實施的扶貧開發工程，使呂梁和運城兩市300多萬貧困人口經濟狀況明顯改善；山西亞行貸款項目中，環保項目貸款占全部山西亞行貸款總額的 33.67%。 這些項目的實施促進了項目區社會事業的發展，給縣域經濟注入新的活力，而且引入了有效的開發式扶貧等創新機制，促進了山西項目區的可持續發展。

（六）培養造就了一批與市場經濟接軌的人力資源

借用國外貸款成立了各級項目管理機構，通過各種層次、不同方面的培訓、講座、學習和經驗交流，培養了一批懂業務、富有國際項目經驗的管理隊伍，從一個側面推進了山西的對外開放和市場化進程。

二、借用國外貸款項目的經驗

回顧25年借用國外貸款的歷程，我們的主要經驗體會有：

首先是各級政府高度重視、相關部門密切協調與合作，始終堅持對外開放的方針，結合山西省的省情和財力，積極、穩妥地推進借用國外貸款工作。

其次，編制具體、可行的借用國外貸款規劃，項目的選擇能夠與山西國民經濟發展的各個時期緊密配合。從早期解決經濟建設瓶頸的郵電通訊、電力、交通項目，到中期的城市集中供熱、污水處理項目，再到目前的環境改善、能源綜合利用項目，都和本省國民經濟發展的不同時期相配合。

第三，堅持“以我為主，為我服務”的指導思想，使項目符合山西的省情。對借用國外貸款項目的設計以“我”為主，項目的實施以“我”為主，使項目符合山西的實際情況。例如世行貸款山西扶貧項目，從項目設計開始，就聽取受益人的意見和看法，并保證受益人在項目實施中能夠自始至終地參與。確保了項目目標切合當地實際，能夠有效實現。再如，山西道路發展Ⅰ期祁臨高速公路項目在實施過程中，項目單位根據工程建設的實際情況，多次認真分析了原融資計劃可能出現的貸款資金沉淀問題，及時向亞行提出了調整原融資計劃的請求，亞行認可了項目單位的合理分析，同意將未分配的不可預見費再分配到土建工程費項下，將設備費項下的結余資金調整分配到土建工程費項下，并將土建工程高速公路部分融資比例由原來的38%調整至51.7%，從而極大提高了資金的使用效率。

第四，與國外貸款機構、組織或政府建立密切互動關系，在具體工作中相互理解、相互認同，保持良好的合作關系，實現互利和共贏。

第五，充分重視發揮項目“以點帶面”的示范作用，為同類項目在立項、管理、執行等方面提供范例。例如，山西第一個世行貸款衛生項目—1994年衛生Ⅳ項目覆蓋省內大同、長治等五個市，通過開發農村衛生人力、改善項目區衛生狀況、對農村合作醫療試點進行了研究，為農村衛生事業的發展提供了經驗。在該項目的示范作用影響下，1998年實施的衛生Ⅷ項目在大同和長治等其他縣實施取得了顯著的成效。大同的天鎮縣在婦幼保健干預方面取得豐富經驗，產婦住院分娩率由過去的不到40%上升到65%；晉中的榆社縣政府積極引導，大膽進行了合作醫療實踐，參保農民占全縣農村人口的95%以上。

第六，各級管理部門有一支熟悉借用國外貸款業務的公務員隊伍，同時，項目機構健全、人員合理、制度完善是項目成功的關鍵。例如，已經成功管理了五個世行衛生項目和八個外國政府贈款項目的山西省衛生廳外資項目辦是山西省編委核定的常設事業單位，有兩名碩士生、五名本科生從事項目管理和財務管理，從項目啟動伊始，就制定了一整套規范的管理制度和辦法，包括《土建管理辦法》、《財務管理辦法》、《培訓管理辦法》等，使借用國外貸款衛生項目普遍具有良好的可持續性，即使是早期建立的體療體系和制度也仍然在基礎衛生領域發揮著作用。

三、借用國外貸款存在的主要問題及分析評價

（一）借用國外貸款的規模仍然偏小

從縱向上看，山西借用國外貸款的規模與山西GDP在全國的位置基本相適應。但從橫向上看，山西借用國外貸款的規模占全國總規模比重偏小。

今后擴大借用國外貸款的規模，山西有較強的經濟支撐力：2005年全省財政總收入達到757.9億元，是2000年的3.9倍，五年翻了近兩番，年均增長31.3%。一般預算收入在全國的排位，由第20位上升到第14位；人均一般預算收入由第20位上升到第11位；從償還能力分析，2005年山西外債償債率7.25%，負債率3.34%，債務率47.68%，均在安全線以內。所以總體來說，山西省外債規模還有繼續擴大的空間容量。

（二）借用國外貸款的結構問題比較突出

1. 25年來，貸款主要投向能源、環保、農業、和交通通訊等行業，今后按照我國走新型工業化道路和可持續發展的要求，圍繞山西“兩個基地建設”的發展戰略，山西要逐步調整國外貸款的行業結構，在仍然集中于公益性和部分基礎性投資項目的大框架下，應注意引導國外貸款投向省內重點發展的產業上，投向有利于推動市場化體制改革和提高公共管理水平的項目上。

2. 借用國外貸款的方式結構仍需進一步調整。從貸款額的比例看，山西借用國外貸款的方式比例與國家大體相當，都是國際商業貸款額占比最大，國際金融組織貸款額次之，外國政府貸款額占比位于第三。結合本省財力和經濟發展狀況，山西仍要積極爭取條件較為優惠的國際金融組織貸款和外國政府貸款，并控制國際商業貸款的借用規模，特別是短期資金，嚴格控制投向，主要用于有出口創匯能力的建設項目。

3. 外債結構也不盡合理。絕對數量上和衡量指標上，山西的外債規模是合理的，各項指標一直處于國際公認的安全線以內。但從期限結構看，長期外債比重明顯偏大，導致債務期限分布不盡合理，償還期過于集中，從而形成償債高峰，加大了還貸負擔和風險；從幣種結構看，單一幣種債務額基數過大，輕微的匯率變動就會導致實際債務余額和還貸負擔發生很大變化，今后應適當考慮加大歐元貸款的比重。

（三）借用國外貸款存在一定的外債潛在風險

2005年末，山西省外債余額為16.54億美元，約占當年財政一般預算收入的37.4%；2004年末外債還本付息額約占同期財政支援農業支出的43%，隨著外債規模的擴大，將會對山西地方經濟和財政構成一定的間接影響。

由于國外貸款還款期限較長，客觀上導致了個別地方領導只想借款而不考慮還款問題。為了多借國外貸款，對項目不做科學論證，給當地財政造成較重的債務負擔；在借用國外貸款初期，缺乏對外債幣種、匯率、利率波動等方面的預測和研究，缺乏相應的匯率風險管理工具，增加了外債風險，這在早期借用日元“黑字還流”貸款項目中表現最為突出，因此，雖然山西外債規模目前總體上是合理的，但對風險問題應予以足夠的重視。

（四）有些借用國外貸款項目的管理不盡完善

一是項目國內配套資金不能及時足額到位，影響了項目的順利實施。有些市地或項目單位在上項目時，存在不顧本地區財力的實際情況，草率承諾配套資金現象。真正到項目實施時，則出現資金來源不落實或配套資金不足。例如1994年開始啟動的世行貸款黃土高原水土保持項目截止2002年底應到位配套資金19550萬元，實際2002年底到位15285萬元，占78%。由于配套資金不落實，影響了項目向世行提取貸款資金的進度。同時，項目市縣無資金支付項目貸款利費，財政部門只好扣壓回補貸款資金，形成了諸如滯留回補資金、挪用項目回補資金歸還利費等問題，使項目建設期延長，項目進展緩慢，增加了建設成本，項目評估效益無法落實。在借用國外貸款初期，缺乏對貸款項目的成本、收益的認識，還貸意識不強。

二是個別項目貸款資金周轉環節多，增加了貸款成本。有些項目根據規定可以直接轉貸，但實際執行中卻額外增加轉貸行和中介招標公司，從而增加了項目的貸款成本。例如，日元貸款山西植樹造林項目，增加了轉貸行0.25%的轉貸手續費、中介招標公司0.15%的對外提款支付代理費，不僅增加了資金的周轉環節，延長了資金回補時間，而且增加了項目的貸款成本，給項目的順利實施造成一定的影響。

三是在借用國外貸款初期，個別地方存在盲目爭取貸款，缺乏科學論證，沒有考慮項目綜合貸款的成本，而項目有些具有很強的公共產品屬性和外部型，本身抵御風險的能力脆弱，單靠項目自身的收益來延續項目的運行和還貸根本無法做到，最后只能由省市地財政來承擔債務。

四是有些項目重簽約、輕管理，后續評價工作不足。例如世行貸款原平化肥項目、亞行貸款建設的孝柳鐵路項目，由于運行和管理問題沒有得到很好的重視和解決，項目難以發揮應有的效益，出現了還款困難，一直由山西省能源基金墊付還款。

 （五）項目整體的社會效益較好、但部分農產品加工項目經濟效益較差

例如，世行貸款山西扶貧項目19個農產品加工子項目，僅有7個建成后運轉正常，其余均由于種種原因建成后即處于停產、半停工停產或維持小規模生產造成虧損后再行停產狀態。分析主要原因，一是由于農產品加工項目前期準備時間長，難以很好地適應市場變化；二是經營管理水平較低，三是農產品加工企業自有資金不足，生產經營困難大。

綜上所述，對山西借用國外貸款項目的分析評價是：規模還有繼續擴大的空間，國外貸款結構還需進一步調整，除個別行業外，項目普遍具有較好的社會效益和經濟效益。