中國政法大學副教授長策智庫高級研究員

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確保美國消費者在申請按揭貸款、信用卡和購買其他金融產品或服務時獲得清晰、準確的信息，免受隱匿費用、濫用和欺詐做法的傷害，是奧巴馬政府和伊麗莎白·沃倫力推設立專門的消費者保護機構的主要目的。危機前，由于欺詐的廣泛存在，對于許多消費者而言，消費信貸成就的不是他們的美國夢，而是讓他們變得一無所有的美麗陷阱。

盡管將消費者金融保護局設在聯邦內顯得別扭，而且有些滑稽，但平心而論，金改法對其獨立性保障、職能定位以及賦予的權力等實質事項上并沒有打太多折扣，基本上滿足了奧巴馬政府和沃倫的期望。

在金改法的簽字儀式上，奧巴馬生怕美國選民們不了解他領導的政府在捍衛中產階級利益上所做的努力。他在演說中反復強調金改法在消費者保護上取得的突破與成就。他說：“對于那些想了解華爾街改革給你們帶來什么的美國人來說，這就是你們能夠期望的。如果你已經申請了信用卡、學生貸款等等，你會明白在幾乎無法弄懂印制精美文件上簽字的感受。因此，許多美國人常常陷入隱匿費用和罰金陷井中，或背上了他們根本不能負擔的貸款負擔?！币聋惿住の謧愐彩谴笏梢豢跉?，對推動立法的奧巴馬政府和國會民主黨領袖充滿了感激之情。她說：“自大蕭條最大危機發生已經超過20個月了，我們仍然生活在崩潰前的規則體系下。多謝奧巴馬總統、弗蘭克主席和多得主席的領導，參眾兩院聯席會議委員會委員們和工作人員夜以繼日的工作，制定出了三代人以來最強有力的華爾街改革法。它們創造了一個強有力的、獨立的消費者保護機構，它擁有去除花哨、嚴加管束金融行業以阻止設計坑人詭計和陷阱的武器。第一次，華盛頓有了一個替美國家庭而不是銀行看護的金融監管者?！?

盡管寄人籬下，但根據金改法，消費者金融保護局卻是一個完全獨立于聯邦所有金融監管機構的專司消費者保護的獨立的監管機構。金改法明確規定，消費者金融保護局是設在聯儲的一個獨立機構。其主任將由總統在參議院同意任命，任期5年，主任擁有廣泛權力，可以任命和雇傭所有的雇員。此外，為防止聯儲干預其獨立性，金改法還給聯儲設置了四條不可逾越的紅線：一是聯儲可以把一些權力委托給它，但聯儲必須遵守消費者保護法有關聯儲管轄權的規定，而且不能干涉或干預該局受理的事項，包括檢查和執法，除非法律有明確具體的規定；二是聯儲無權任免該局任何雇員，也不能把該局職能與聯儲任何職能合并；三是任何該局發布的規則或命令不受聯儲的審查；四是該局制定的任何規則都無需征求聯儲的同意或審查。此外，聯儲還必須按規定為該局提供資金，該局也可以依法要求增加撥款。

隨著資產證券化等金融創新的發展，銀行商業模式也悄然發生改變，信貸一旦發放就快速通過證券化轉讓了出去，信用風險變得無關緊要了。信貸總量而不是信貸質量就成了銀行實現收益最大化的關鍵，銀行只關心貸款發放和轉讓可獲得的費用收入，而不關心借款人是否有能力償還貸款本息。消費者獲得貸款比任何時候都來得容易，分食消費信貸所產生收益的食物鏈也延伸到整個金融體系，消費者在更容易獲得信貸的同時，承受的重負也日漸增加，也變得更脆弱。與此同時，由于貪婪的趨勢，銀行在消費信貸的銷售上變得越來越瘋狂，不擇手段的欺詐也就愈演愈烈。

消費信貸領域的欺詐和陷阱主要有三類：一是通過欺詐手段讓符合享受優惠利率（即符合正常貸款條件）的顧客接受更高利率 （一般高出2%）的次級按揭貸款；二是掠奪性貸款。所謂掠奪性貸款就是通過欺詐手段向不具備償還能力的顧客發放貸款，其目的是從顧客身上最大限度榨取手續費和利息收入，以及剝奪顧客對抵押品享有的權益；三是在發放貸款和信用卡時，故意通過復雜的合約條款隱匿名目繁多費用和罰金，以最大限度榨取費用和罰息收入。為促銷，銀行通常給予貸款經紀人以收益提成和利息返點等激勵。據美國權威媒體報道，2004年次貸按揭的41%都發放給了本應獲得優惠利率貸款的客戶；2005年，這一比例上升到了55%；2006年就上升到了61%。而在掠奪性貸款方面，最典型的兩個例子就是明尼蘇達州一位21歲女士IreneThomas在90天內就以零首付獲得了10套住房，負債240萬美元，所有這些財產在1年后都全部進入了取消贖回權程序 （相當于我國抵押品執行）。而在美國加利福尼亞，一個年收入只有14000美元的墨西哥草莓采摘工也從銀行獲得了72萬美元按揭貸款，購買了一棟其夢想的豪宅。在支付大量手續費用和利息后，他們最終都一無所有，宣告破產。

與上述按揭貸款比起來，信用卡濫收費更是觸目驚心。根據美國聯邦存款保險公司的調查發現，在ATM或POS機使用信用卡或借記卡或開立支票，都可發生透支，透支費從10美元到38美元，平均為27美元，相當于年息3520%。而且，只要透支余額存在，費用就一直收下去。調查顯示，透支收費每天可達到5美元或10美元。消費者每年為158億美元的自動透支貸款支付了175億美元費用。更陰險的是，大多數銀行（75%）自動將顧客納入自動透支計劃，而且顧客通常沒有被告知，沒有獲得選擇進入和退出的機會。大多數銀行（81%）允許ATM或POS機上使用借記卡透支，但都是在交易發生后才告知顧客的。

為讓消費者金融保護局專門替消費者把關，金改法將分散在聯邦的7個監管機構的消費者保護職能全部集中到了該局，并賦予它以下6項主要職能：一是金融教育。法案要求設立一個金融掃盲辦公室，加強對金融消費者教育，提高他們的自我保護能力；二是受理、調查和處理消費者投訴。法案要求設立全國消費者投訴熱線，以便消費者能夠免費和便利地投訴產品和服務存在的問題；三是收集和發布有關消費者金融產品市場信息和識別消費者風險；四是監督提供消費者金融產品和服務的人；五是查處違反消費者金融法的違法行為；六是發布落實消費者金融法的規則、命令和指南。

為確保消費者金融保護局有踐行這些職能所需要的資源與手段，金改法賦予它廣泛的落實聯邦消費者金融法的權力，包括寬泛的規則制定權和執法權，尤其是在阻止不公平、欺詐和濫用行為和做法上。它可以制定什么樣的行為或做法屬于不公平或濫用的指南；它還可以制定有關消費金融產品和服務的信息披露的規則；它也可以制定規則禁止協議中包含強制性仲裁條款等。為防止過去聯邦監管機構在監管執法上與州打架，導致內耗，金改法也理順了聯邦法、監管機構與州法和監管機構之間的關系。

奧巴馬在金改法簽字儀式上對他的選民說：“有了這部法，我們將打擊按揭行業的各種濫用做法。我們將確保合同更為簡單，終結復雜按揭中許多隱藏的罰金和費用，讓普通人都知道他們簽的是什么?！?011年1月4日，美國消費者保護機構，通過其財政部發起人和州銀行監督者會議簽署了有關信息分享和協調監管的備忘錄。這標志著在消費者保護上，聯邦與州之間將發生根本轉變，由爭斗轉向合作。

但它們之間真能夠在監管執法上發揮協同效應嗎？尤其是在聯邦層面上，消費者保護如何與金融安全與金融穩定實現兼容，消費者金融保護局真能實現奧巴馬所描述的燦爛愿景，讓美國夢不再成為美麗的陷阱嗎？今年7月，美國消費者金融保護局將正式掛牌，讓我們拭目以待吧。