賀紹奇

伊麗莎白·沃倫指出了華盛頓整個監管框架的設計都是為了保護銀行的盈利，而這也正是美國金改前金融監管體制上的致命缺陷。

盡管依照聯邦有關立法，各聯邦金融監管機構在不同程度上都承擔了消費者保護的職能，但該職能相對于它們承擔的審慎監管和金融穩定職能而言是第二位的，當二者發生沖突時，這些監管機構幾乎都無一例外地會選擇犧牲消費者保護職能。而金融安全、金融穩定與消費者保護并不總是協調一致的，確保金融安全和金融穩定最好而又最省事的策略就是讓銀行和金融機構任何情況下都實現盈利，只要它們不存在倒閉的風險，一切就萬事大吉了。因此，在消費者保護上，現行聯邦監管機構總是有所顧忌，在履行職責時，總是自覺不自覺的倒向了金融服務機構一邊，忽視或犧牲了消費者的權益。

在消費信貸領域，從聯邦層面來看，美國國會制定了不少保護消費者的法律。在地方層面，出于維護本地消費者的利益，各州在消費者保護上遠比聯邦監管機構積極和反應迅速，會不斷針對市場出現的不公平做法和欺詐進行立法。但在法律實施和監管執法層面上，美國聯邦監管機構卻似乎更樂于與州爭奪管轄權，尋求削弱和消解聯邦和州有關立法對華爾街的約束，放松監管，以幫助華爾街能夠最大限度維持其盈利能力，而不是保護消費者。

有了聯邦監管機構的默契配合，華爾街應付聯邦和州有關立法也就輕松自如了。在聯邦層面上，它們通常采取以退為攻的策略。對于公眾關注度高、反應強烈的問題，阻止立法幾乎是不可能的，于是它們就以退為進，即盡可能爭取國會立法在關鍵點上含糊其辭，把制定具體實施規則的權力授權給相關聯邦監管機構。由于聯邦監管機構制定具體實施規則過程往往不會像國會立法那樣受到高度關注，進行游說和施加影響也就容易得多，而且相對于國會民選議員，獲得監管機構的同情更容易。

在州層面上，對于州消費者保護立法，華爾街應付起來更是得心應手。一是對那些激進的州采取集體抵制，拒絕或減少貸款發放；二是游說美國國會和聯邦監管機構，利用美國憲法聯邦法優于州法的原則，或借口州立法或監管執法對聯邦特許銀行構成歧視等（以我們的話說，就是地方保護主義），而讓聯邦國會、監管機構或聯邦法院進行干預，或通過聯邦立法取代州法或排除州法適用，或借助司法裁判宣布州立法無效。歷史上，美國各州通常通過稅收和監管立法來限制國民銀行在當地的經營活動，以保護本州許可的當地銀行。所以，在美國消費者保護立法和監管上，長期糾結于聯邦與地方監管機構管轄之爭，實際上，其背后活躍的是美國全國性的大銀行和金融機構。

除此之外，華爾街還有最后一個規避法律與監管的最有效武器，即借助所謂金融創新，設計出復雜、難以定性、準確適用法律和確定監管管轄的奇異產品 （exoticproducts,復雜而難以弄明白），而不是樸實無華和實實在在的香草產品(vanillaproducts，各方權利義務清晰而明了)，它可以讓消費者在不知不覺中掉進各種合約和收費陷阱，同時又不會遭致法律制裁。

早在危機爆發前，伊麗莎白·沃倫就注意到美國越來越多中產階級家庭陷入財務危機而破產，這與美國金融監管上消費者保護不足有直接因果關系。而且，讓事情進一步惡化的是，華爾街左右華盛頓決策、立法和監管的影響力日漸增強，在現有聯邦監管機構中根基深厚，因此，她充分意識到，只對現有體制進行修修補補都無濟于事，必須進行體制重構，建立一個專業的、獨立的、全新的和強有力的聯邦消費者機構來擔當保護消費者、拯救美國中產階級的重任。她的主張得到了奧馬巴政府和國會大多數民主黨議員們的認可和支持，并被奧巴馬政府和國會眾議院提出金改立法計劃所采納。

奧巴馬政府2009年6月推出“金改白皮書”時就強調，要設立新的消費者保護機構，統一香草產品的標準以及加強投資者保護。奧巴馬在向公眾解釋該機構將來的使命與作用時，強調該機構在消除消費金融產品不必要的復雜、加強消費者自我防范和保護能力上的重要性。他說：“該機構有權力建立標準，以便公司之間在提供消費者實際需要和實際了解的創新產品上進行競爭。提供給消費者的信息是簡明的、透明的和準確的。你能夠對產品進行比較和識別什么對你是最好的。最不公平的做法將受到禁止。那些荒唐的、冗長的、包含了無法計算清楚罰金的合同將成為過去?！倍斦坎块L蓋茨納則特別強調了該機構的專業性和在聯邦監管體制中地位。他說：“該機構只有一個使命——享有保護消費者的權力和責任，確保消費者保護監管規則是公平的并得到強有力實施。消費者保護在我們金融監管體系中享有獨立一席?！?

很顯然，蓋茨納對新設消費者保護機構法律地位的描述符合公眾期待。它不僅可以填補由于消費者保護監管職能分散所帶來的漏洞與空白，也可以消除不相容監管職能在同一監管機構不分離可能帶來沖突與抵消等弊端。但在聯邦層面上設立一個專門保護消費者的、跨行業的超級監管機構就意味著有一個專門擋財路的 “惡神”，讓華爾街充滿了恐慌，所以，這個機構一開始就遭到了華爾街起勁的反對。雖然迫于公眾強大壓力，華爾街不敢明目張膽地反對設立消費者保護機構，但在立法過程中，消費者保護機構放到聯邦監管體制什么地方以及該機構職能與權力的設定，就成了各方博弈的焦點。

2009年眾議院通過的改革法案包括了建立一個保護消費者免受濫用貸款傷害的機構，而參議院法案卻將消費者保護機構放在聯儲內，成了聯儲的一個機構。眾所周知，聯儲在危機中的糟糕表現使自己成了被改革的對象，而且聯儲從誕生之日起，與華爾街的瓜葛就從未撇清過。因此，把消費者保護機構設在聯儲內的想法讓奧巴馬政府異常惱火，而更糟糕的是，爭吵到最后，把消費者保護機構放在聯儲內成了共和黨和華爾街能夠接受的最終底線，所以，最終為讓金改法盡快通過，改革派被迫妥協，接受了這樣的安排。

伊麗莎白·沃倫曾經放出狠話說，消費者保護機構要么是強有力的，要么就不要設。然而，讓這位來自象牙塔的理想主義者倍感困惑的是，這個她為之奔走呼號請來的消費者 “保護神”卻因為利益集團激烈博弈、討價還價而變得撲朔迷離，最后竟然無處棲身、被迫寄身于聯儲籬下的尷尬。但令人驚奇的是，金改法通過后，伊麗莎白·沃倫并沒有太失望，而是滿腔熱情地接受了奧巴馬的邀請，擔任總統助理和財政部的特別顧問，負責消費者金融保護局的籌建工作。

到底是什么讓沃倫能夠坦然接受消費者金融保護局放置在聯儲內的安排呢？棲身于聯儲的消費者金融保護局能夠承擔沃倫保護消費者超級監管機構的期望嗎？下期筆者將為讀者揭曉答案。

他山之石

 中國政法大學副教授長策智庫高級研究員

heshaoqi22@yahoo.com.cn