英薩爾對自然壟斷行業特點以及監管的看法富有遠見卓識，但美國當時不健全的資本市場和腐敗的政治現實卻迫使英薩爾在現實中做出了完全偏離其初衷的選擇。英薩爾時代的華爾街是一個為J.P.摩根、花旗的米切爾、紐交所惠特尼等大亨操縱，投機盛行、充滿欺詐的市場。而政府方面，美國聯邦當時既無監管證券市場的權力，也無監管公用事業的聯邦立法。而在地方州、市層面，立法、司法和行政等權力領域權力尋租、政商勾結、貪贓枉法、行賄受賄、操縱民意等腐敗現象也異常普遍。

英薩爾是一個精明的商人，他很快從倫敦金融城和華爾街、地方州市當局打交道過程中就發現了從資本市場投機和政治腐敗中淘金的各種財技，并開始走向最大限度地從資本市場圈錢、擴張規模鞏固其在公用事業控股公司帝國的權力、濫用壟斷，最大限度地從消費者身上榨取壟斷租金的經營之道。

在芝加哥政客眼里，政府掌握的特許經營的許可權是棵搖錢樹，成為他們敲打公用事業公司、權力尋租的手段。當時獲得芝加哥有軌電車特許經營權的是查理·耶基斯（CharlesYerkes），這是一個把眾多小公司整合在一起，形成了美國覆蓋面最廣和效率最高的城市公共交通系統。按照當時伊利諾伊州的法律，特許經營最長期限為20年。對公司來說，因為期限太短，特許經營總是面臨到期后是否能夠繼續獲得特許的不確定狀態，這不僅讓公司老是被腐敗的政客們敲詐勒索，而且由于特許經營期限太短，公司也很難在資本市場進行融資以用于系統的改造和升級。

1897年，耶基思（Yerkes）擁有的大多數特許在幾年內到期，耶基斯鋌而走險，進行了最后一搏。它繞過芝加哥市政當局，直接上書州立法機構，提出立法建議，請求州立法者將所有有軌電車和電動升降電梯特許延長到50年。而且，立法建議還提出了一個特許經營者與市政共享經營利潤的機制，并要求將當地公共交通運營公司置于一個專家和非黨派的 （專業的和非黨派的）組成的州監管委員會的監管下，以確保其不受當地政客的干擾，能夠自由地發展其業務，為此，該公司表示愿意承擔接受州監管委員會監管所付出的任何代價。當時芝加哥媒體報道說，為獲得州立法機構對其請求的支持，該公司設立了一個50萬元美元循環賬戶專門用來賄賂州官員。而這一傳言立刻就成了芝加哥政客對該公司攻擊的把柄，最終該公司提出的立法建議在州立法會受到了挫折，取而代之的是州立法會通過的艾倫法（AllenAct），該法授權市政委員會給予公用事業特許從20年延長到50年。當時，耶基思公司對顧客的冷漠態度所招致的不滿也被一些政客加以放大利用，已經激起了越來越多的人支持市政擁有公交運輸系統，使該公司在芝加哥成了非常不受歡迎的公司。

芝加哥政客決心拋棄耶基斯。他們開始接觸英薩爾，看他是否愿意出面組織競爭者取代耶基斯，獲得下一屆的特許。但英薩爾早以看破其中的玄機，一口回絕。這讓這些政客們大為驚訝。但實際上，英薩爾早就看中了該公司，并一直試圖得到它。得到該公司的特許經營不僅增加了一個大的電力用戶，而且可以進而獲得芝加哥整個公共交通公用事業行業的壟斷地位。不久，芝加哥城市理事會把有軌電車50年特許經營權給予了一個名叫聯邦電力（CommonwealthElectric）的殼公司。但隨后，芝加哥政客們才明白英薩爾為什么拒絕參與特許投標的原因。原來，英薩爾早已經悄悄地獲得了所有美國電氣設備制造商排他性的購買權，任何新的電力公司在沒有取得英薩爾同意的情況下，都無法獲得所需的設備。當時有人評價說，聯邦電力公司可以永久持有特許經營許可，但卻永遠無法點亮一盞電燈。就在該公司獲得特許后不到4個月內，英薩爾就以5萬美元的代價收購了該公司。艾倫法在1898年被廢除，但此時，英薩爾已是伊利諾伊斯州唯一的電力公用事業運營者，擁有超過20年（直到1947年才到期）的特許經營權。

1902-1907年間，英薩爾把芝加哥愛迪生與聯邦電力公司合并 （這樣可以獲得50年特許的優勢）成立了聯邦愛迪生（CommonwealthEdison）。新公司比英薩爾初到芝加哥時的芝加哥愛迪生大了60倍，控制了整個芝加哥的電力供應。此時，英薩爾也成為這個行業中最知名的人物。1912年，一位到芝加哥訪問的美國作家就將芝加哥稱之為“英薩爾波利斯（Insullopolis）”,以描述英薩爾在伊利諾伊州 “無冕之王”的崇高地位，在1920年代，他控制的控股公司帝國收購超過30多個州的公用事業運營公司，其本人也一躍成為美國超級億萬富豪，成為白宮受歡迎的?？?。

表面上的光鮮掩蓋了英薩爾帝國擴張所遭遇的種種尷尬和困境，在擴張過程中，英薩爾遇到了諸多前所未有的麻煩，不得不使出渾身解術來對付擴張過程中所遭遇的政治敲詐和一些政客們利用消費者對公用事業服務的不滿所掀起的公有化浪潮。雖然英薩爾在芝加哥與當地政客建立了親密的合作關系，但超出該城市的擴張意味著英薩爾不得不與好幾百個市政當局進行討價還價。而且，在中小城市，公眾對電力供應可靠性和服務質量的要求得不到有效保障，而且電價水平也比較高，這引起了消費者的抱怨。因此，一些政客們趁機就鼓吹電力公用事業公有化，要求市政府自己投資建立電廠，由于市政府發行的債券享有免稅所帶來的低利息融資成本優勢，市政電力公司一時間快速增長，其增幅是私人電力公司的兩倍，從1896年400家增加到10年后的1250家。

面對高漲的公有化呼聲和潛在威脅，電力行業高管們越來越意識到英薩爾提倡親自監管的先見之明。他們都意識到，接受監管，提高服務質量是挽救行業聲譽、反擊公有化最有效的武器。隨著時間的流逝，公營的電力公司低效率的弊端也暴露無遺漏，市政債券違約風險加大，市場疲軟抬高了市政融資的成本，市政債券發行也越來越困難，公營因此陷入了困境，反公有化浪潮逐漸走向低谷。這時，英薩爾領導的全國電力照明協會抓住時機，加強了政治上的游說攻勢。英薩爾所任命公眾政策委員會及時組織人馬向協會提交了政策報告。報告認為，私人公用事業公司存在與發展是公眾的要求，它們的存在并不只是為私人投資者提供了投資分紅的機會，更重要的在于它是滿足公共需求的最有效形式。為避免公有化，該報告還提出了一些主要建議。該報告獲得協會一致通過，并廣為散播。

在同一時期，英薩爾在全國民權同盟（theNationalCivicFederation）執行委員會擔任職務，該組織在進步勞動和企業改革上有很大影響。在1907年，該同盟發表了三期公用事業和市政擁有的研究報告，報告對公用事業的發展和監管提出的一個首要的原則就是英薩爾10多年來一直強調的：公用事業無論是掌握公共部門還是私人手中，都最好是在一個法制化和受監管的享有排他性特許經營下進行。

英薩爾的主張是進步的，現代自然壟斷行業監管的理念和制度構想在其政策主張中都得到了充分體現。制度經濟學派創始人、當時最杰出的經濟史學家和經濟學家、威斯康辛大學教授約翰.R.康芒斯 （JohnR.Com－mons）也提出了類似的構想，并被威斯康辛州政府當局任命負責主持起草該州公用事業監管立法和設計監管制度。他主持起草的立法最終獲得了該州立法機關的通過，該州也成為美國第一個在州層面上設立專門的公用事業監管機構（鐵路委員會）的州。1907年7月，威斯康辛通過修改立法把電力公用事業公司也納入該法的調整的范疇。在隨后幾年中，有30個州都利用了全國民權同盟的報告和威斯康辛立法作為參考，制定了監管公用事業(包括電力行業)的立法。但由于私人投資的電力等公用事業當時都已經超越了州的邊界，成為州際商務。所以，州層面的監管對它們已經無能為力了，必須要通過聯邦立法和監管上來解決。

在一次次與腐敗政客斗法中，英薩爾越來越深地卷入了各種政治漩渦中，沉淪于政商勾結而不能自拔。為維護和鞏固其公用事業公司在伊州和其他州所取得壟斷地位，英薩爾試圖借助金錢把其代理人輸送到州與聯邦層面的決策機關，以便降低政策變化可能帶來的風險。在1926年伊州參議員選舉過程中，英薩爾向當時擔任該州商務委員會主席的候選人——弗蘭克.L.史密斯提供了將近16萬美元的政治獻金以幫助其競選。由于英薩爾巨額政治獻金的支持，致使伊州的參議員選舉演變成了一次“燒錢”運動，史密斯的競爭對手麥肯雷（McKinley）也不得不一再擴大競選的預算開支，這引起了美國參議院對該州競選可能存在腐敗做法的高度關注。1926年，美國參議院設立特別調查委員會，調查該州參議員選舉過程中可能存在違法賄選問題。調查結果讓參議院和美國公眾非常吃驚：在整個選舉過程中，英薩爾對各個參選候選人提供的政治獻金高達23萬8千美元，除了給史密斯提供巨額政治獻金外，還包括其分別向民主黨候選人支付的15000美元和給共和黨候選人支付的1萬美元。

由于有英薩爾雄厚的財力支持，史密斯最終順利當選，但因為涉嫌違法接受政治獻金，聯邦參議院拒絕接受史密斯當選的結果，并禁止其進入參議院。

伊州參議院賄選事件曝光，給當時積極支持反托拉斯、主張建立電力公用事業聯邦監管的參議員們提供了一個絕佳的口實。同時，伊州參議員選舉暴露出來的私人壟斷與政客們結盟可能對美國憲政體制帶來危害，也讓美國公眾普遍感到擔心。尤其是進步共和黨參議員喬治·羅瑞斯（GeorgeNorris），他抓住機會高調向英薩爾猛烈開火，指責英薩爾正在摧毀美國民主的基石，同時猛烈抨擊對消費者普遍抱怨的高電價，指美國電力價格比鄰國加拿大電價要高出15倍。

實際上，參議院進步共和黨和民主黨議員對英薩爾為代表的公用事業私人壟斷濫用的政治攻擊在1920年代就一直不斷高漲，這才迫使英薩爾鋌而走險，試圖通過巨資贊助扶持其代理人參選參議院，以便緩和來自聯邦層面的敵意，阻止任何懷有敵意法案的出臺。但具有諷刺意義的是，正是英薩爾不當的政治獻金，讓參議院反英薩爾與維護英薩爾陣營力量一下子發生了逆轉。在此前，代表英薩爾方面利益集團的人在參議院和聯邦監管機構——聯邦貿易委員會 （反托拉斯聯邦監管執法機構）一直占上風。英薩爾賄選事件暴露后，反英薩爾的參議員抓住機會利用公眾的震怒進行反擊，提出要由一個獨立委員會進行調查，要求聯邦貿易委員會也必須進行人事重組。最終，參議院對立兩派達成妥協，成立了新的聯邦貿易委員會調查組，同時，對聯邦貿易委員會人事也進行了重大的調整，重新對公用事業私人壟斷濫用情況進行調查。1928年參議院通過決議，授權聯邦貿易委員會對全國燃氣、電力公用事業是否存在壟斷濫用展開全面調查。該委員會歷時7年，最終提供了一個將近90卷、長達7萬多頁，包括詳細數據和資料的調查報告。這個調查報告細數了公用事業私人壟斷濫用的種種不端行為，為推動聯邦國會順利通過《公用事業控股公司法》、推行新政、建立新的聯邦監管體制立下了汗馬功勞。同時在調查過程中不斷披露出來公用事業控股公司存在的壟斷濫用、財務欺詐等負面消息，也最終讓英薩爾控股公司股票大跌，投資者信心盡失，并最終在1932年陷入倒閉。

英薩爾的倒閉進一步凸顯了羅斯福反公用事業托拉斯的正義形象，為其贏得1932年總統大選創造了條件。在這次大選中，羅斯福不遺余力的點名攻擊英薩爾，把英薩爾描繪成“資本主義制度邪惡的化身”。

賀紹奇

中國政法大學副教授，長策智庫高級研究員

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