憲政經濟學

“無規矩不成方圓”，這是人類千百年生活的精辟總結，似乎已成“不證自明”的公理。但在現實生活中，不遵守規則甚至有意無意破壞規則卻幾乎時時處處可見，這又說明“規則”的重要性未必得到人們應有的認識。要讓人遵守規則，首先要讓人重視規則。而要讓人真正重視規則，首先又要從學理上認真細致地論證為什么要有規則、規則如何制定。美國制度經濟學家杰佛瑞·布倫南和詹姆斯·布坎南合著的《征稅權》和《規則的理由》兩書就是從經濟學角度、或者說從經濟學出發對人類社會的規則、制度做了深入的學理探討。由于兩書內容緊密相關，討論的都是社會最基本的規則——憲政問題，而且后書實際是前書的進一步闡釋，所以中國社會科學出版社將兩書合二為一、名為《憲政經濟學》（2004年2月版）出版，也就順理成章了。

在社會生活中，所有的規則中，最重要的規則是憲法、憲政?？梢哉f，憲政是制度的制度、規則的規則，是生成制度的制度、生成規則的規則，是“元規則”、“元制度”，對包括經濟在內的社會生活有著巨大的影響。因此，制度經濟學不可能不談憲法、憲政。對如此宏大的題目，作者不是宏觀泛論，而是“小題大做”或曰“大題小做”，從“稅收”入手，一點點深入，對憲政的方方面面都做了發人深省的探討。

作者開宗明義地寫道，有兩種“立場”不同的經濟學：一種是告訴政府怎樣才能高效征稅，提高政府的收入，即向政府決策人提建議，也就是傳統的“宮廷理財學”，關注的核心和任務是“提高國家財力”；另一種經濟學關注的對象是納稅人或公民，也就是所有那些承受納稅負擔的人如何參與制定限制政府的規則。作者承認：“本書所關注的是財政憲法，是約束政府的征稅權和支出權的手段?！睙o疑是 “第二種經濟學”。依此標準，1993年那篇引起廣泛注意的《中國國家能力報告》則無疑是“宮廷經濟學”。

歷史表明，稅務與憲政關系極其密切，英國革命、法國革命、美國革命的直接導火索都是由稅收引起的?；诖?，作者闡述的稅收觀一個典型特征就是其“憲法”取向，“始終把‘憲法’視為一套規則，或一套社會制度，個人在其中從事活動和交往。把這些規則比作一種博弈規則可能是有用的?！睆幕舨妓沟钠跫s論觀點出發，如果沒有政府或類似的權威機構，人類將陷入可怕的無政府、無秩序的混亂狀態，為了結束這種情況，全體公民只有出讓自己的權力組成政府。作者由此引出一系列問題：“全體公民有可能同意服從的政府的性質是什么？特別是，公民會自愿同意允許政府完全無保留地行使權力嗎？他們是不是更愿意對政府的行為施加約束——即限制政府采取某些行動的能力？”顯然，作者深受洛克以降的英美政治哲學傳統的影響，認為“政府”也與“經濟人”一樣，會追求自己的收益最大化，因而對“政府”深抱戒心。那么，如何對政府做出必要的限制呢？通常認為，民主選舉是最好的限制方法，但作者認為這固然不錯，卻遠遠不夠，依然有許多漏洞，因此對政府的限制非常脆弱。所以，他們提出并論證了對政府進行財政約束的重要性，認為財政約束補充了選舉約束的缺漏。這樣，“稅收”的多少就從“財經”層面上升到了“憲政”層面，因為立憲層面問題的本質即是如何約束政府的自然傾向。

稅收解決的是控制政府的“收入問題”，隨之而來的當然是如何控制、管理政府的“支出問題”。也就是說，僅僅限制政府的征稅權并不夠，一旦授予利維坦征稅權，用什么辦法來防止它把稅額用于自己的特殊目的呢？”而且，衡量、控制政府公平地“支出”比衡量、控制政府公平地“征稅”更加困難。所以，在政府的“支出”方面，必須具有更大的公開性和透明度，最大限度地把信息公諸于眾。做到這些，必須有一套公開的、事前定好的程序?！爸С觥币坏┙涍^法定程序確定，就應嚴格執行，并要以追問績效和可問責性作為公平的保證。如果沒有這些，政府“支出”的公平性更難保證。最近中美不同的“救市”程序，再次證明此點。

這次的金融海嘯引發了美國嚴重的經濟危機，波及全球。為了振衰起弊，復興經濟，美國政府投入7000億美元救市，中國政府則以4萬億人民幣刺激經濟。市場并非萬能，非常時期以政府的“有形之手”力促經濟發展，中美皆然。不過，二者的程序卻大不相同，頗堪玩味。

美國的“7000億”，是千呼萬喚始出來。從布什政府提出救市計劃后的不短時間內，國會爭論激烈，反對之聲不絕，甚至與布什“同黨”的共和黨議員也不乏反對者。為了讓救援計劃盡快獲得通過，美國財長保爾森竟然在眾議院女議長佩洛西面前單膝下跪。最終雖然通過救市計劃，但如何救、救誰不救誰，在國會仍是紛爭不斷。相對美國救市歷時幾個月的低效率，中國的“4萬億”則是高效率。而據眾多媒體報道，“4萬億”經濟刺激措施甫一公布，一些地方政府、企業便聞風而動，領導紛紛帶大隊人馬進京爭拉項目，甚至一些縣級市的駐京辦也在想方設法“分一杯羹”，掌管分配投資大權的國家發改委門前一時間“人頭攢動”。

“4萬億”投資應該怎么花？全國人大常委會原副委員長成思危在11月下旬舉行的“2008小谷圍（島）金融論壇”上明確表示了自己的擔憂：“我現在擔心兩個問題。一是決策失誤，項目沒有經過審慎調研就上馬。因為著急嘛，蘿卜快了不洗泥。第二就是要預防滋生腐敗?！彼赋?，要嚴防再出現“每修一條高速公路，就倒下一排干部”的情況。如何避免這種情況，“憲政經濟學”給出了答案。退一步說，起碼提供了重要思路。

國情不同，撥款方式和程序自然不會相同。不過，隨著中國改革的深入，市場化程度越來越高，若能借鑒“他山之石”，引入相關學理，將大大減少我們的“學費”，降低我們發展過程的“成本”。

雷頤

中國社科院近代史研究所研究員leiyi5684@vip.sina.com

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