中國的分權給經濟學貢獻了什么

復旦大學中國經濟研究中心主任、教授prozhang.blog.sohu.com

上一篇專欄文章我談到，作為一個大國，分權在中國現代經濟發展中占有的重要地位是不容易懷疑的。如果用地方政府支出的相對比重來衡量，中國甚至算得上當今世界上最分權的國家了。例如，1997年的世界發展報告《變革世界中的政府》提供的數據顯示，在發達國家，?。ㄖ荩┘壵斦С稣几骷壵С隹傤~的平均比重只有30%左右，最分權的加拿大和日本也只有60%。而中國的省級財政支出十幾年來一直維持了占全國財政支出的將近70%。因此，在中國這個經濟體制里面，分權的結構很自然就會被中國經濟學家捕捉到，成為觀察改革后中國經濟增長的一個重要的經驗現象，而且可能對經濟學文獻會有一個潛在的貢獻。

十多年過去了。最近我與北京大學的周黎安教授聯袂編輯了一部文集，并取了《為增長而競爭：中國經濟增長的政治經濟學》（格致出版社和上海人民出版社聯合出版）這樣的書名。我們編輯這個文集的目的是為了能夠總結這些年來中國經濟學家對基于中國經驗而完成的財政分權與經濟增長的研究成果。我認為這對轉型經濟學具有重要意義。

在經濟學文獻里，查爾斯·蒂布特（CharlesTiebout）1956年的經典理論以及華萊士·奧茨（WallaceOates）1972年在《財政聯邦主義》一書提出的分權有利于增長的理論總是會受到挑戰。那是因為在蒂布特的理論里，要素（尤其是居民/選民）的完全自由流動和政府對選民負責是兩個最重要的假設。而這兩個假設對不發達的經濟顯然過于苛刻，不太容易得到滿足。不僅如此，增長與分權之間必然相互影響。在技術上，影響經濟增長的因素復雜難辨，而準確衡量分權程度的方法并不容易獲得，也常常不可靠。奧茨在1993年的論文“財政分權與經濟發展”中對這些問題做了細致的討論和說明。所以，要弄清中國的財政分權是否正面影響了經濟增長，決不是一件簡單的事情。

1998年，張濤和鄒恒甫在《JournalofPublicEconomics》（公共經濟學雜志）上發表了“財政分權、公共開支與中國的經濟增長”的文章，這幾乎是英文世界里第一篇公開發表的用中國數據系統檢驗財政分權與增長關系的論文。他們使用1978-1992年的省級數據檢驗了財政分權與經濟增長的關系，發現財政分權有利于經濟增長的理論沒有得到中國經驗的證實。而2000年，林毅夫和劉志強發表的論文“中國的財政分權與經濟增長”卻證實，中國的財政分權改善了經濟效率，促進了經濟增長。他們使用的是1970-1993年28個省市的面板數據。

誰都知道，產生經驗研究結論差異的因素是非常復雜的。數據來源、變量的度量方式和計量策略都是重要原因。當然，這兩個早期的研究都沒有涵蓋1994年實行分稅制以后的經驗數據。一直到2006年，張晏和龔六堂發表“分稅制改革、財政分權與中國經濟增長”一文，改進了對分權的度量方法，也獲得了更完整的數據 （包括28個省市在1986-2002年的數據），重新對中國的財政分權和增長的關系進行了檢驗。他們使用的估計方法與以上研究并沒有不同，但他們在度量分權程度時考慮了轉移支付和預算外資金，構造了四類分權的定義。他們的估計顯示，中國的財政分權與增長存在明顯的跨時差異，在1994-2002年間顯著為正，而1986-1993年則為負。因此，他們認為，分稅制改善了財政分權與經濟增長的影響。他們還發現，14個人均GDP高于6000元的發達地區，財政分權對經濟增長的影響顯著為正，而對另外14個不發達地區而言，這一影響則不顯著。因此，在他們看來，財政分權對增長的影響同時也存在跨地區的效應。人們當然可以說，在沒有找到更好的工具變量（IV）解決內生性之前都有理由對這些研究結果謹慎對待。但無論如何，財政分權對地方政府支出行為的影響是不能低估的。問題只是在于，這種影響在不同的地區可能以不同的方式影響了經濟增長。

要說明地方政府在財政分權之后的財政激勵是否得到加強并不難做得到。邏輯上，如果分權導致地方政府的支出越來越受制于地方的財政收入，那么，一般而言，地方政府就有更大的激勵致力于地方的投資與經濟增長、稅基擴大。所以，一個簡單的處理技巧是拿地方的財政支出對財政收入做回歸，看看相關系數有多大。不少人使用這樣的簡單方法的確發現，分權之后地方政府的財政激勵得到了改善，并且地方的財政激勵促進了增長。

但是，陳抗等人的論文則認為，1994年分稅制使中央加強了預算內財政收入的集權，從而改變了地方政府的行為，從“援助之手”回到了“攫取之手”。他們的理論是，當中央集權之后，地方的最好策略是選擇非預算收入來增加自己的利益。而非預算收入的擴張正是代表了地方政府從“援助之手”到“攫取之手”的轉變。但他們的論文沒有去證實分稅制后預算外收入的增長是否促進了增長，但是他們相信，這一轉變會使腐敗加劇、投資減少，從而不利于經濟增長。

這個推理還有待檢驗。但經驗觀察似乎是，對地方政府來說，預算外收入的增加很可能更促使地方政府致力于了經濟增長。比如1994年以來，地方基礎設施的投資活動事實上加快了，投資環境更加顯著地得到改善，外商直接投資（FDI）也是在1994年之后加快了落戶中國的步伐。那么，這些觀察是否有助于論證分稅制以后地方政府財政行為的變化促進了經濟增長呢？答案似乎依然取決于地區的初試條件。

我的博士研究生傅勇在其博士論文中考察了分稅制之后財政分權對地方財政支出結構的影響。他使用了1994-2004年中國29個省市的面板數據，分別估計了財政支出中基本建設支出和科教文衛支出的比重如何受到分權和地方競爭影響。他發現，在1994-2004年，財政分權對東部和西部的基本建設支出比重的影響顯著為正，而對科教文衛支出的比重的影響顯著為負。對中部的影響不顯著。而把數據推廣到1986-2004年再做回歸，發現在1994年分稅制之前，財政分權對基本建設支出比重的影響不顯著，而對科教文衛支出的比重的影響顯著為負。

這個發現幫助說明，分稅制之后，地方政府的財政約束更明顯了，似乎誘導了增長導向的財政支出結構。另外，張曉波用1860個縣的財政數據估計發現，縣級政府財政支出中生產性支出比重的“基尼系數”從1993年的33.04增加到了2000年的41.61，增加了26%。他還發現，農業比重大的地方，經濟增長慢。這背后的邏輯可能是，一個地方如果工業基礎薄弱，他們的財政稅收就比較容易征收，地方政府就有財力致力于改善投資環境和推動經濟增長，而一個農業比重大的地方，當地的企業必然承擔更大的稅負。這會惡化投資環境，不利于增長。地方的不平衡發展就會愈演愈烈。

在這些問題上，我們已有的這些經驗研究對擴展“財政聯邦主義”的經濟學文獻是重要的一步。當然我們還需要更多的研究工作。歷史上長期以來的演變導致中國各地區在初始稟賦上的差別驚人，很難把中國經濟想象成一個單一的經濟。所以，在經驗研究上把地區分開的做法更有意義，對一地方進行案例的跟蹤和實驗研究對于澄清一些復雜的經驗現象就顯得非常有用了。

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