改革前期的分權周期

在經濟研究中，中國太大了以至于不能把中國僅僅當作同一個經濟體來處理。的確，在國土面積上一個相當于100個韓國，按人口計算也是30個韓國的國家如何實現經濟的起飛，是一個挑戰智力極限的問題。而這個問題讓中國的知識分子思考和探索了至少150年。

幾年前我讀過這樣兩本書。一本是辛向陽先生寫的《百年博弈：中國中央與地方關系100年》。這本書回顧了中國中央與地方關系在整個20世紀所經歷的重大調整與事件，畫面也相當精彩。之后我又見張明庚和張明聚合寫的 《中國歷代行政區劃：公元前221年-公元1991年》，更是大開眼界。悠久的地方行政區劃的歷史，也反映出中央與地方關系的演進過程。

兩位作者認為，真正的國家地方行政區劃，始于秦始皇統一六國后。秦在公元前221年統一中國后，徹底廢除分封制，實行中央集權制。在中央統轄下，地方設立諸多郡縣，把地方的郡縣制推行到全國。自秦代后，歷代在其地方行政區劃上均仿效秦制，雖經朝代更替，但均是為了加強中央對全國的統治和領導。

本來，在中國共產黨取得革命勝利之前的1940年代，毛澤東有過一個重要的思想。他在1940年1月寫的《新民主主義論》以及1945年4月發表的 《論聯合政府》的報告中一直認為，中國的新民主主義經濟是在新民主主義政權下大力發展“資本主義”的經濟。而且他估計，中國需要在10-15年之后才能考慮向社會主義的過渡。但是到了1952年土地改革完成的時候，他的這個思想卻發生了重大的變化。1953年，他正式提出了“過渡時期的總路線”。根據這個總路線，過渡的時間實際上被縮短為3年。為了實現這個非常急促的目標，加快對資本主義的改造和建立集中計劃經濟體制就成為當務之急。這樣一來，1949年之后的行政區劃的調整，涉及的就不只是政府的管理體制和行政管理權力的設置問題，它還牽涉到了經濟利益在中央與地方的界定和分配。

實際上，中國的集權計劃經濟建立之初，行政集權和分權問題就很快成為爭議的焦點。吳敬璉教授在《當代中國經濟改革》一書中提到，由于當時處于毛澤東提倡 “百花齊放，百家爭鳴”的寬松時期，在1956年前后，經濟學家孫冶方和顧準就針對中央計劃經濟的集權模式提出了尖銳的批評，兩人都指出社會主義經濟不能違背市場規律的重要思想。雖然兩人的思想在1958年之后均受到嚴厲批判，但至少在1956-1958年間，中央領導人對集權模式的弊端還是有所察覺和回應。

根據薄一波先生在1991年出版的《若干重大決策與事件的回顧》的回憶，為了準備中共第8次黨代會，毛澤東在1956年2-5月連續聽取了34個中央部委和省市領導的工作匯報。這些匯報的內容涉及諸多方面，其中包括中央與地方的關系。在此之后，中央政治局對一系列的問題進行了多次討論和總結，形成了十個方面的問題。于是，在1956年4月底到5月初，毛澤東在政治局擴大會議上和最高國務會議上先后講述了這十方面的問題。在1976年9月毛澤東逝世后，由胡喬木主持整理修訂的“論十大關系”講話稿正式編入《毛澤東選集》第5卷出版。在“論十大關系”中，列入第5個關系的就是“中央與地方的關系”。

毛澤東在1956年4-5月間形成的“論十大關系”的講話報告，直接決定了中共第8次黨代會對經濟管理體制進行改革的決定。于是，在1958年，首次向地方的分權開始了。這次向地方政府的行政分權不僅向地方政府下放了計劃權力和企業管轄權，而且向地方政府下放了財政和稅收權以增加地方收入。于是，中央向地方的財政分權的思想就這樣明確形成了。但是，由于1958年向地方政府下放權力的指導思想是要配合毛澤東的“大躍進”運動，而且這時，正是在農村強制推行集體化耕作制度和建立“人民公社”的非常時期，一年之后就出現了嚴重的經濟混亂并在1959-1961年發生了史無前例的大饑荒，幾千萬人因為經濟的混亂和饑荒而被奪去了寶貴的生命。

面對“大躍進”造成的如此嚴重的后果，從1961年開始，中央的政策不得不進行調整和重新集權。其中最著名的事件是1962年1月召開的有中央局、省、市、地、縣五級政府官員參加的中央工作擴大會議，也就是所謂的“七千人大會”。毛澤東在這個會議上承認了錯誤并愿意承擔責任，同時恢復以陳云為組長的中央財經領導小組，負責經濟的調整和恢復工作。在這個會議上，中央又強化了加強集中制和全國一盤棋的思路。隨后從地方收回了原來下放的絕大多數的權力，并加強了中央對金融、財政和統計實行的集中領導。

到1963年，中國經濟得到了部分恢復。不過根據政治學家王紹光的分析，對毛澤東來說，收權僅僅是擺脫暫時困難的權宜之計。一旦經濟好轉，他決心再一次打碎蘇聯式的中央集權計劃體制。1966年3月，毛澤東在杭州政治局會議上提出 “虛君共和”的口號。在他看來，中央政府只應是個象征性的“虛君”，經濟實權仍應分散到各地區去。他批評中央部門收權收得過了頭，指示凡是收回了的權力都要還給地方。用他的話說，就是“連人帶馬全出去”。這之后緊接著就是“文化大革命”的爆發，向地方分權的這種局面一直持續到了1976年毛澤東去世和文革的結束。

王紹光在《分權的底限》里說，毛澤東的權力下放不僅喚醒了地方政府的自我利益意識，也擴大了地方政府的財力。自我意識加上獨立財源，使地方政府有可能變成潛在的離心力量，毛澤東留下的政治遺產中因此既包括集權主義的統治方式，也包括一個裂痕重重的政治經濟體制。

實際上，從1951年到1978年經濟改革之前，中國的中央—地方財政關系經歷了頻繁的變動，充分反映了在集中計劃體制內尋找集權與分權之平衡的不可能性。蘇州大學的黃肖廣教授2001年在他的著作中對計劃經濟時期中央與地方財政關系的變遷做了細致的梳理與回顧。過程大致如下：

1951-1957年間實行的是劃分收支和分級管理的體制。1950年當時的政務院頒布了 《關于統一管理1950年度財政收支的決定》，決定實行集權管理和統收統支的財政體制。該《決定》規定地方的財政收入一律上繳中央，地方的支出一律由中央撥付，實行收支兩條線，地方的收與支之間沒有關系。

一年后的1951年的3月，政務院頒布《關于1951年財政收支系統劃分的決定》，修改了1950年的決定，改為中央與地方劃分收支和分級管理的制度。在收入方面，劃分為中央預算收入、地方預算收入以及中央與地方比例分成收入。分成比例一年一定。在支出方面劃分了中央和地方各自的支出范圍。

1953年中國開始了第一個 “五年計劃”（1953-1957）。為了適應這個時期經濟建設的需要，不僅行政區劃上做了調整，而且在財政上堅持了1951年頒布的劃分收支的辦法，實行了中央、省和縣三級財政體制，并且還決定把地方“超收節支”的部分全部歸地方所有。

由于1956年毛澤東發表“論十大關系”強調了地方發揮地方積極性的重要性之后，中央決定大面積下放企業的計劃管理權給地方政府。國務院在1957年11月頒布了 《關于改進財政管理體制的決定》，決定從1958年實行“以收定支、五年不變”的體制。但是，由于“大躍進”運動造成的經濟混亂，這個體制實際上執行了1年不到的時間。1958年9月，國務院決定用“總額分成、一年一定”取代原來的“以收定支、五年不變”的規定。

從1959-1971年間，中央與地方的財政體制基本上是在這個框架里修改的。其間，因為大饑荒的發生，1961年起中央又實行了集中管理的體制來恢復和調整經濟。但后來很快又轉向擴大地方財權的體制。因為“文化大革命”的爆發和出現經濟混亂的局面，在1968年中央曾決定實行過早期的收支兩條線的做法，但實際上也沒有執行。

1970年前后，中央決定把大多數企業下放給地方政府管理。為此，從1971年，也就是第四個五年計劃開始，中央決定實行與地方實行財政收支的“大包干”制度。具體做法是“定收定支，收支包干，保證上繳（或差額補貼），節余留用，一年一定”?！按蟀伞敝贫葦U大了地方政府的預算收支的范圍，在理論上自然可以增加地方的可支配收入，提高地方政府的激勵。

但是，在執行中馬上就發現，地方超收的大小“苦樂不均”，更重要的是，由于在文化大革命期間，政治和經濟上的混亂使大多數地方的預算收支難以平衡，超收成為空話。因此，在1974-1975年間，中央對“大包干”體制進行了修正，調整為“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標包干”。這個規則顯然把地方的收與支之間的關系切斷了，當然難以給地方以激勵。

因此，在1976年之后，中央再進行調整，回到之前的規則，即改為“收支掛鉤，總額分成”的辦法，同時于1977年在江蘇省進行財政管理體制的改革試點，試行“固定比例包干”的體制。按照這個試點體制，江蘇省可以根據最近幾年的預算支出占預算收入的比例來確定上繳中央和留用的比例，一定4年不變。比例確定之后，地方的預算支出從留給地方的收入中解決，多收多支，少收少支，自求平衡。1978年，中央選擇10個省市進行“收支掛鉤，增收分成”的試點，給予地方政府增加預算收入的激勵。

所有這些改革的重要結果之一，就是把過去的 “條塊結合，以條條為主”的財政體制改變成了“條塊結合，以塊塊為主”的體制?？梢赃@么說，在1957-1978年的這20年間，中國所執行的中央計劃和集權財政體制不斷被修改和瓦解?！按筌S進”和“文化大革命”這樣的政治事件對中國的經濟體制造成的破壞更像是經濟學家熊彼特所說的“創造性破壞”，因為它破壞了蘇聯式中央集權的計劃經濟模式，逐步演變成為 “向地方分權的威權主義體制”（decentralizedauthoritarianism）。而這也就成為了后來政治學家謝淑麗（SusanShirk）所說的1978年中國經濟改革的“政治邏輯”。

張軍

復旦大學中國經濟研究中心主任、教授prozhang.blog.sohu.com

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