“分灶吃飯”

在1978年的農村土地承包制開始以后不久，中央與地方的財政關系也很快進入到了一個以“包干”為特征的過渡體制?！鞍伞被蛘摺俺邪倍质侵袊耖g對一種簡單的合約形式的俗稱。長期以來，私人產權的所有制是中國經濟改革中的一個意識形態 “禁區”，而“包干”的含義不僅通俗易懂，而且很容易被改革者普遍接受，因為誰都知道，在“包干”或“承包”中，政府依然擁有最終的所有權。以我之見，所有權與使用權的分離乃是中國經濟改革的一個非常重要的創舉。沒有了它，其他則都不存在。中國30年來的經濟體制轉型基本上就是依賴 “包干”或“承包”這種大家都容易接受的本土的方式展開和推進的。

就這樣，進入經濟改革時期之后，中央與地方的財政關系開始了以地方與中央簽訂財政上的 “承包”協議為主，形成了以劃分收支為基礎的分級包干和自求平衡的財政關系。這種財政體制也時常被稱為財政上的 “分灶吃飯”。但其間因為國有企業改革政策的推行，也使得中央與地方的財政體制相應地做出了一些調整。

1982年，國務院頒發 《關于實行“劃分收支、分級包干”財政體制的暫行規定》，決定除了3個直轄市之外，其余地方均實行形式各異的財政包干體制，即實行所謂的“分灶吃飯”。這個規定的主要內容是對財政收入進行分類，劃分為固定收入、分成收入和調劑收入三類。而財政支出按照企業事業單位的行政隸屬關系進行劃分，地方財政在劃分的收支范圍內多收多支、少收少支，自求平衡。但是，由于各地區的經濟發展水平和初始的財政條件不同，在實際執行過程中各地區的包干方案是有所不同的。根據鐘曉敏教授的分析，在1980年到1985年，大概有四類方案在不同的地區得到了執行。

第一類是執行標準的“劃分收支、分級包干”的體制。執行這一體制的是四川等15個省。這15個省根據1979年的收支預計數作為基數，收大于支的按比例上繳中央，收少于支的，不足部分由中央從工商稅中按某一比例進行調節。中央承諾這個方案一定5年不變，地方自求財政平衡。第二類執行的是特殊的地方預算財政體制。這類體制主要是在新疆等5個少數民族自治區和幾個視同民族自治區待遇的省。根據這個方案，這些地區除了繼續享受原來的特殊待遇之外，也參照第一類方案劃分收支范圍，確定中央的補助金額，并保證每年增加5%，5年不變。地方的收入增長全部留歸地方。第三類方案的設計針對廣東和福建兩省。在這兩個省實行“劃分收支、定額上繳或定額補助”。這個特殊的政策是為了配合開放和經濟特區的建設。第四類就是江蘇的試點方案。在1980年后，江蘇繼續按照試點辦法執行，即實行“固定比例包干”的體制。但是實際上在1981年后江蘇也實行了上面第一類的包干體制。

在1980年中央決定實行財政包干的基本體制之后，決策者本來的想法是把這種“分灶吃飯”的體制作為臨時的過渡安排，只準備實行5年。因為在當時的改革設計中，準備后來實行按照稅種劃分中央與地方的財政收入的。甚至在1986年國務院準備的“價稅財金貿”配套改革方案時曾準備以“分稅制”取代“分灶吃飯”體制的。后來這個配套改革方案流產之后，國務院反而決定要將這個財政包干的體制繼續執行下去，而且在1988年向更大的范圍推廣了。

1988年的財政大包干體制基本延續了1980年的體制模式，而且因為把新興的“計劃單列市”也納入了財政包干的范圍，結果涵蓋的地區達到了37個省、直轄市、自治區和計劃單列城市。具體而言，財政包干的安排實際上有六大類：

（1）收入遞增包干。以1987年的決算收入和地方支出為基數，參照近幾年的收入增長，確定地方收入遞增率（環比）和留成、上解比例。在遞增率以內的收入，按確定的留成和上解比例在中央與地方之間分成；超過遞增率的收入全部歸地方。達不到遞增率的由地方自行解決。實行這種體制的有北京、河北、遼寧等10個省市。（2）總額分成。根據前兩年的財政收支狀況，核定收支基數，以地方支出占總收入的比重確定地方的留成和上解中央的比例。天津、山西和安徽3省實行了這個體制。（3）總額分成加增長分成。這種辦法是在“總額分成”基礎上增加的收入再進行與中央的比例分成。實行這個體制的是大連、青島和武漢3個計劃單列市。（4）上解額遞增包干。以1987年上解中央的收入為基數，每年按照一定比例遞增上解。廣東（包括廣州）和湖南采用了這個體制。（5）定額上解。按照原來核定的基礎，收入大于支出的部分，確定固定的上解數額。上海、黑龍江和山東實行了這個定額上解的體制。（6）定額補助。按照原來核定的基礎，支出大于收入的部分，實行定額補助。實行這種包干辦法的有吉林、江西等15個省市（區）。

作為一種固定租合約的變種，五花八門的財政承包的體制至少在邊際上改變了地方政府的激勵，應該會顯著提高地方政府對增加收入的努力。這個問題我們會在以后結合一些重要的經濟學研究的文獻專門討論。不過，這種財政上的分權體制也產生了很多負面的結果。最明顯的結果是地區之間的“待遇”不平衡。比如在1980年代中期，上海每年上繳中央財政120億元左右，而廣東在其經濟迅速發展之后上繳額依然只有10多億元。另外，經濟學家也認為，財政承包制度還造成了地方經濟之間的相互封鎖，有礙市場的整合。

從統計上看，財政承包制度的大面積推行的確逐步改變了政府預算財政的增長格局和中央財政的相對地位，集中表現在財政預算收入的增長開始出現落后于GDP增長的趨勢，中央財政也出現相對下降的趨勢。政治學家王紹光在《分權的底線》（1997）對1978-1994年間出現的這個財政現象有過這樣一段描述：

“中國的政府財政收入占GDP的比重從近31%跌至不到11%，下降20多個百分點。政府開支與GDP之比也有較大幅度的下降，但跌幅要小一些。結果，預算赤字持續增加。更耐人尋味的是，目前各級政府的資金都嚴重短缺。中央政府的財政狀況尤其糟糕，其在國家財政收入中的比重大幅下滑，從改革前的約60%降至1994的不足33%。到1995年，中央政府的開支中有50%多是靠國內外借債維持的。盡管地方政府收入在國家財政收入中的比重有所增加，它們在GDP中占的比重也下降了。這一比重在三分之二的省份里縮小了10%還多。我們完全可以說，地方和中央政府都陷入了嚴重的財政危機?！?/FONT>