王一江：財政支出結構需根本改變

王一江

長江商學院教授，美國明尼蘇達大學卡爾森學院教授

調節社會收入分配，促進社會和諧，為中國經濟的發展創造良好的社會和政治環境，這本應該是財政的首要任務和職責，但當前財政的支出結構卻與此大相徑庭。

以2005年為例，財政支出的總額將近3.4萬億元，按功能分類，最大支出項目經濟建設費，為9317億元，占整個支出的近27.5%。另外，行政管理費支出6500多億元，其中應有相當一部分是為了管理和分配經濟建設費，加上這部分數字，圍繞經濟建設的財政開支便更加龐大。而同年，國家撫恤和福利支出的總和僅為716億元，占整個支出的2.1%，社會保障補助支出僅1817億元，占整個支出的5.4%,各種價格補貼支出不足1000億元，只占整個支出的2.9％，三項支出的總額約為3530億元，僅占當年整個支出的10.4%，為經濟建設費支出的38％，為行政管理費支出的54％，為GDP的2％不到。

這些數字說明，當前的財政支出，不是以調節收入分配為中心，而是以GDP為中心，這與黨和政府所強調的通過財政手段，調節社會收入分配，促進社會和諧的精神是相違背的。

當前中國經濟的基本特點是，經濟增長速度很快，但社會收入差距加大，通貨膨脹抬頭，這些問題的存在和加重，不利于民生和社會和諧。與此同時，財政收入超常規大幅度增長，在整個經濟中所占比重迅速增加。經濟形勢和財政收入的這些特點，加強了很多普通群眾的一個感覺：經濟的蓬勃發展，使富人和政府的錢包越來越鼓，自己卻沒有相應受益。這種感覺導致一些人對社會的冷漠甚至不滿。在這個大環境下，財政支出沒有以調節收入分配為中心，沒有使更多普通群眾感受到黨和政府對他們的關心，更加顯得問題之嚴重。

要解決這個問題，應該對中國財政的支出結構進行根本改變，財政支出不再是以GDP為中心，而是以關心低收入群體的基本生活需要，以調節社會收入分配為中心。這個改革的方向，有利于擺正政府在社會分工中的位置：政府的主要職責和功能，不是生產。生產是企業的事，生產需要錢，企業應該主要通過資本市場來獲得。政府的主要職責，是創造和諧穩定的社會環境。政府履行這個職責的主要手段，一是建立和加強法治，使大家在處理社會關系和互動中，有規可循；二是有效調節收入分配，使大家生活在一個相對公平的社會里，對這個社會有更強烈的認同感和歸屬感，因此也更愿意遵循符合社會利益的游戲規則。這個擺正位置、合理分工的思想，體現在財政支出上，就是財政不能以生產性開支為主，而應該以社會轉移支付和福利支出為主。

這個改革方向，也符合發達國家財政發展和轉型的共同經驗。比如，美國聯邦政府在社會保險和老年醫療保險兩項上的支出，上世紀1947年僅占整個GDP的0.2%,其后快速增長，1970年代超過5％，1980年代超過6％，1990年代以來保持在6％至7％之間。同期，政府對個人的其他支付，也占到GDP的5％左右，其中2003年為5.6%。 這兩項相加，美國聯邦政府對個人的轉移支付占GDP的比重，上世紀70年代中已達到10％，并一直保持在該水平以上。2003年，美國聯邦政府對個人的轉移支付占GDP的12.5％，占三級政府總支出的41％，是美國政府支出中的最大項目。如在聯邦政府支出的基礎上，再加上州政府和地方政府對個人的轉移支付和民生方面的支出，政府在調節收入分配方面的支出應該更大。

我們這里拿美國的財政支出作為參考，并不是因為美國通過財政支出調節收入分配做得好，而是因為與其他發達國家比，美國這方面的名聲并不好。和其他發達國家相比，美國的傳統是更加強調市場調節，反對政府干預，更加注重效率，相對忽視公平，因此，社會不公平的問題比其他發達國家更加嚴重，并在國內和國際上都受到很多批評。但上面的數字說明，即使在這方面名聲不是太好的美國，調節收入分配，保障公民的基本生活需要，也早已不可逆轉地成為政府財政支出的最大重點。北美、北歐和西歐的其他發達國家，財政轉移支付和其他措施扶貧的力度，比美國更是有過之而無不及。財政以調節收入分配為明確目標和最主要支出內容，為保證這些國家的社會穩定，發揮著巨大的、不可替代的作用。

我們再回到中國，來做一些簡單的算術練習。中國經濟的總量，2005年已經超過18.3萬億元，2007年應該在22萬億元以上，而且很可能在一個時期內保持8％-10％的年增長速度。中國如果能將財政工作的重點從以GDP為中心轉型到以調節收入分配為中心上面來，使福利和其他各項對個人的支付，達到美國上世紀70年代中的水平，即使這項支出占到GDP的10％或稍高，那么，在2007年的整體經濟發展水平上，國家每年為低收入群體所作的支出，即可達到2萬億元以上。再假設與經濟發展同步，這項支出以每年7％至8％的速度增長，10年以后，國家為低收入群體所作的支出即可達到每年4萬億元以上。如此大的力度，年復一年，還有什么社保問題、醫保問題、廉租房問題、最低生活保障問題、貧困家庭子女教育問題等等，不能從根本上得到改觀呢？

可惜，在當前以GDP為中心的財政支出結構下，上面的數字只能是練習，是紙上談兵。比這更嚴重的問題是，財政借用調節收入分配的口號，一方面增加中等收入者的稅負，使他們的可支配收入下降，另一方面將超常規增加的財政收入主要用于經濟建設投資和自我消費，使低收入者得不到多少實惠。這兩方面結合起來，財政之所說與所為，完全成了兩回事。

所以我認為，當前特別需要的，是觀念上的轉變，只有將財政支出的重點作一個根本性轉變，即從以GDP為中心，轉移到以關心低收入群體、調節收入分配為中心上面來，才符合和諧社會建設的根本要求。

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