筆者曾經指出：除了技術因素，在社會進步的意義上，現代化過程帶來的變化無論如何五彩繽紛千奇百怪，其實質無非就是確立群己權界：己域要自由，公共權力不能越界侵犯公民權利；群域要民主，公共生活不能被個人或小集團把持、壟斷?，F代左、右派的區別歸根結底，無非是在一些模糊領域有不同的權界劃分主張。但權界可以游移，群己不能顛倒。如果相反，“公權”任意侵入私生活，而公共事務卻由個人專斷，群域無民主而己域無自由，那就要產生大弊了。
    而具有戰略意義的國家建設與國土整治，本不屬于模糊領域。無論現代左派還是現代右派，都會把這種性質的決策視之為當然的公共事務，應當屬于“群域要民主”的范疇。而對這類事務發表自己的觀點，則屬于公民的言論權利，屬于“己域要自由”的范疇。但是在近年的“治水論爭”中，有人卻提出了治水“靠科學還是靠民主”的問題。他們認為治水是個專業性很強的領域，不同于一般公共事務，老百姓不能置喙，應該由內行的專家根據“科學”作決斷，這實際上就是主張魏特夫式的“專制治水”，或曰“內行專制”。而筆者已指出：中國歷史上雖有專制主義，但并不存在魏特夫所說的“治水社會”。今天想靠“魏特夫體制”來治水，更是匪夷所思。那么在現代國家的治水機制中，“科學”與“民主”究竟是什么關系呢？

“無權的外行”能否制約“有權的內行”？

    現代國家的公民對于技術性重大公共決策，從地位而言有官民（有權、無權）之別，從知識而言有專業、非專業（內行、外行）之別，從意見而言有贊成、反對（說是、說不）之別。在邏輯上，這三個維度可以構成8組組合，即：
    1.內行、有權、說是；
    2.內行、有權、說不；
    3.內行、無權、說是；
    4.內行、無權、說不；
    5.外行、有權、說是；
    6.外行、有權、說不；
    7.外行、無權、說是；
    8.外行、無權、說不。
    通常，無權者不管說是說不，都不能直接變成決策。而有權者則對決策有重大、直接的影響。但是決策帶來的后果卻是要無權者承擔的（否則就不稱其為公共決策了），所以上列1、2、5、6之權需要3、4、7、8授予并且必須接受后者的問責，而且即便后者向前者授了權，這權也不能太集中，而必須有制衡。這就是通常所說的民主（憲政民主）。
    但是1、2與5、6又有不同。如果有權者是外行，那么通常人們會認為完全由他做主的決策，無論“是”還是“不”，出錯的可能都很大。所以對“有權的外行”進行民主制約，人們在認識上都會覺得應該——盡管實際上能否制約往往是另一回事。
    但是對于有權的內行呢？不少人實際上認為無需制約，應該由他全權拍板——因為他比你明白嘛。如果需要制約，大概也只有3、4，即“無權的內行”有資格制約他。3制約6，4制約5，固然天經地義；3制約2，4制約1，也不難得到證明。然而7、8可以制約有權者嗎？“無權的外行”制約“有權的外行”，即7制約6，8制約5，或許還不會有太多爭議，而“無權的外行”制約“有權的內行”，亦即7制約2，8制約1，恐怕就要引起爭議了。
    實際上，7制約2與8制約1，這兩種情況往往同時存在。例如在怒江開發問題上，政府水電部門的技術官僚可以認為他在“水電科學”上是內行，如果他以“科學”為理由決定要開發，不懂水電的百姓有理由制約他嗎？這就是“8能否制約1”。反過來講，政府環保部門的技術官僚可以認為他對“生態保護”是內行，如果他以“環?！睘槔碛山归_發，不懂“環?！钡陌傩沼欣碛芍萍s他嗎？這就是“7能否制約2”。在怒江之爭中，“科學主義”與“敬畏自然”雙方分別都有某個政府部門和部分老百姓的支持，而且說實話，雙方都力圖以內行“專家”的口氣說話——“科學主義”派固然要“科學地證明”水電的優越性和工程的可行性，“敬畏自然”派恐怕也不是只靠“敬畏”，他們要證明該工程確實破壞環境，同樣必須用“科學”（只不過不是水電科學，而是“環境科學”）的語言來論證。因此拋開意識形態之爭，雙方面臨的同樣問題是：“無權的外行”能否制約“有權的內行”？

為什么“三個臭皮匠”需要制約“諸葛亮”？

    然而實際上，這也是一切公共決策（而不僅僅是“技術性公共決策”）所面臨的根本問題。因為任何稍微復雜一點的問題其實都有內行外行之別，而且通?？偸莾刃猩?，外行多，有權無權者中都如此。本來任何國家都是無權者多，有權者少。兩相疊加，“有權的內行”就更是少之又少了。如果“內行”有權就能決定一切，世界上大概就沒有任何事情需要民主（即多數決定）了。
    例如打仗，至少對于現代戰爭而言無疑是高度專業化的學問，要知己知彼，懂得這仗該怎么打、如何求勝避敗，莫說普通百姓缺乏這種判斷能力，就是民選的國會議員也不會比將軍們更內行。如果已經在打仗，國家自然會派將軍（而不是民選議員）去領兵。但是不要說民主國家，就是非民主國家通常也不會把宣戰權交給將軍（軍事專家）。為什么？
    這涉及到“究竟為何需要民主”的問題。過去人們（尤其是我們中國人）常從知識論角度講民主的必要?！叭齻€臭皮匠，頂個諸葛亮”的說法就是如此。但這不過是說說而已，通常三個臭皮匠的見識怎么可能勝過諸葛亮？！如果以此為民主的理由，民主確實不值一駁。
    近代民主理論的真正根基是人性局限論。其中既包括智性局限（人難免無知），更包括德性局限（人難免自私）。筆者曾指出人性局限論不等于“性惡論”，人難免自私不等于人必定自私，更不等于應該自私。人難免無知也不是人必定無知，更不是人應該無知或不應求知。但人性局限論顯然意味著不能把寶押在無私而且全知全能的“圣賢”之上。
    從德性局限而言，應當假設“諸葛亮”也是“經濟人”，如果其權無制約他可能侵犯“臭皮匠”們的權利。所以事關“臭皮匠”們權益的事，不能任由“諸葛亮”說了算。這主要不是懷疑“諸葛亮”的智力。同樣，軍事專家（將軍）不能擅自宣戰，不是因為他不懂軍事，而是（至少主要是）因為如果無制約誰也沒有把握他會為什么而宣戰。怎樣打仗是軍事問題，但是否要打仗是政治問題，軍事專家不懂。但“政治學家”是否就行？未必。什么是政治？孫中山說：政治就是“眾人之事”，即公共事務。眾人之事當然可以交給你辦，但那需要授權，得了授權也不能全由著你的意思辦。在專制國家得看皇上的意思，在民主國家得看公眾的意思?！罢螌W家”與完全沒學過政治學專業的政客，在這點上都一樣。
    同樣對于“科學家”也是如此?？茖W是價值中立的，但科學家未必是價值中立的。他不僅有價值偏好，甚至應當預設他與常人一樣有利益偏好。即便個人沒有，其所服務的團體（如水電或環保部門）也是有利益偏好的。如果事關全體國民利益的事任由他說了算，誰能說就一定符合全體國民利益呢？

“內行”如何領導“外行”

    更何況即使就智性局限而言，“諸葛亮”也難免。這倒不是說他還不夠聰明，難免千慮一失，而首先是說許多事情是“理性不及”的。所謂“理性不及”許多人主要從宗教信仰、終極關懷等方面去理解，其實這個概念更深刻的意思是個性的存在?！白臃囚~，安知魚之樂”，人們的偏好千變萬化，父愛母愛常常的確是無私的，并非“經濟人”，但“包辦婚姻”仍有大弊，原因就在于子女的幸福與否只有他們自己知道。即便父母善意無限，其人生閱歷與知識，包括對愛與家庭的理解也比子女豐富，子女應該考慮他們的意見。但父母如果“包辦”，恐怕難免好心辦壞事?！皩＜摇碧幚砉彩聞胀瑯尤绱?。公眾的偏好是其一個個成員偏好的總和，其中那些沒有“外部性”（即無涉他人權利）的偏好屬于“己域自由”，他人，包括眾人與“專家”都無權干涉。而那些有“外部性”的偏好如果與多數成員的偏好沖突，專家也無從保護；如果與后者吻合，則構成“群域民主”，專家也必須尊重。否則“諸葛好心辦壞事”也是完全可能的。
    這里涉及到50年前的一段著名公案：當年針對那時的“瞎指揮風”，知識界有人提出“外行不能領導內行”。后來講此話者在“反右”中蒙難，當時統治者宣稱：“外行領導內行是普遍規律”?，F在看來此話當然不對。但是內行就一定能領導外行？關鍵還是看這內行是否得到了公眾（外行）的委托和授權。其實，民主與科學的配合說穿了就是“公眾委托內行來領導”。外行不能（至少不宜）領導內行，但內行必須取得外行的授權，并接受外行的監督。如果不是這樣，外行領導會“瞎指揮”，內行領導同樣可能出現瞎指揮。
    這是就一般問題而言，如果是技術性決策，尤其是像南水北調這樣的高度復雜巨系統中涉及多學科的重大決策，在當今這個信息爆炸和知識高度分化的時代，哪個專家能說自己把握了與決策相關的所有知識？一個水電專家在環境問題上恐怕與蕓蕓眾生一樣外行，環境專家在水電問題上同樣如此。即便只在水電領域內，泥沙、水力學、土木、機電也各有專家，很難說誰樣樣都內行。三門峽的大壩施工與機電安裝等等可能都做的非常內行，只因為泥沙問題處理得很“外行”，整個工程就成為大失敗。所以在“內行專制”問題上可能正確的觀點與一些人說的相反：一般公共決策由“內行”說了算興許還行，高度復雜的技術性重大決策搞“內行專制”，首先判斷誰是“內行”就幾乎是無解的難題。

發揮“內行”的智慧，維護“外行”的權利：公共決策涉及的三類問題

    當然，這決不是說“內行”在這類事情上沒有作用或作用不大，更不是說技術性問題可以只憑“外行的多數”來“民主決定”。黃鐘先生曾舉例說：“就像如何制造原子彈是技術專家的專業問題，而要不要制造，何時制造，制造多少，卻是政治問題，只能政治解決，那不是由科學家技術專家說了算的?！蔽乙詾檫@段話把“科學”與“民主”各自的功能區分得相當清楚。
    一般來說，這類公共決策涉及的問題大致可分為三類，即工程技術問題，投資決策問題，利益協調問題。就工程技術問題而言，專家、內行無疑比一般民眾及其代議士有大得多的權威。只有在文革這種荒誕時代才會以“群眾運動”來代替專家解決技術問題。當然專家不止一個，在科學技術問題上如果專家有分歧，應該有充分的學術自由。學術討論不能達成一致、但問題又無法擱置而必須有所決定的，可以有“專家民主”，或公眾通過代議機制授權某專家來決定，但需根據權責對應原則由其承擔責任。
    至于投資決策，這涉及國家預算，是花納稅人（指廣義納稅人，即對國家承擔義務的公民，不僅僅是“納稅大戶”）的錢，當然必須由他們來授權；是向他們提供服務，當然必須符合他們的需求（而不是符合某人的雄心壯志）。即便是私人投資的國土整治工程，由于這種工程具有極強的外部性及負外部性，環境代價實際上也是國民承擔，所以也必須取得他們的許可。專家們事前可以充分表達自己的意見：水電專家可以論證水電優越性和工程可行性，環保專家也可以論證環境后果及工程不宜，這些意見會影響公眾及其代議士，從而影響決策。但是專家不能繞過民主程序自行決策。道理很明顯：“諸葛亮”再聰明，沒有“臭皮匠”們的同意和委托你也不能私動人家的錢袋吧。

質疑問證之權，與舉證釋疑之責

    不過這樣的機制要有效，還取決于三個條件：
    其一是代議機制必須切實有效，不能是“橡皮圖章”，我想這無需解釋。
    其二是專家們的學術自由確實存在，從而作為“外行”的公眾與代議士能夠根據他們提供的信息和公眾的切實利益需求作出判斷。如果信息被屏蔽，在一言堂中通過“民主”來操控“外行”其實也很容易。反過來說，民主程序通過了決策，專家仍有持異議的學術自由，當然這種異議要改變決策仍需經過民主程序?？梢娺@里其實“民主”與“科學”、“民主”與“自由”不僅不矛盾，而且恰恰是互為補充的。
    其三，為了發揮“內行”的智慧，同時維護“外行”的權利，對有權與無權的“內行”必須有不同的要求。這一點有必要強調：
    “無權的內行”可以只對學術負責而不對“外行”負責，包括對“外行”的質疑不予理會，甚至對“不實并造成損害”的攻擊還可以依法提起名譽之訴。但對“有權的內行”而言，則在被授予權力的同時也就必須承擔無權者沒有的責任，他不僅要對學術負求真之責，而且要對“外行”負公仆之責。對于重大公共決策，利益相關的外行與無權者有質疑問證之權利，而內行、有權者有舉證釋疑之責任。從這點來講，我雖反對郭開先生的調水主張，但對這種公共問題他既然認真建議了，并且公眾也很關心，“有權的內行”應該有認真的答復，而不應該以他是“外行”（非專業人士）為理由置之不理。正如調水派也不應越過民主程序而運動“有權的外行”來干預事態一樣。推而廣之，我曾論證過現代社會中公眾對公權力的監督實際上遵循的是“有錯推定”原則：無權的質疑者不必負“有錯舉證”責任，而有權者應負“無錯舉證”責任。你若不能證明無錯，那就被推定為有錯。而對無權的批評者提起名譽之訴的條件則比平民間的訴訟更嚴格，需要滿足所謂“公共條款”，即除了“不實并造成損害”外，還需證明批評者有“事實惡意”。事實上，權力監督中的“有錯推定”與刑事訴訟中的“無罪推定”是同一原則（保護弱者權利）的兩種運用方式。
    其實歸根結底，對專制最大的質疑就是“諸葛亮”會侵犯“臭皮匠”的權利，而對民主制最大的質疑莫過于“三個臭皮匠”常常不如一個“諸葛亮”高明。但如果“諸葛亮”能夠確實經過“臭皮匠”們的委托而成為他們的代理，他們的“公仆”，在他們的制約下行使權力，這兩個質疑就都不存在了。
    所以無論是治水，還是其他公共決策領域，尊重科學與制衡權力從來不矛盾，而且互為條件?！坝袡嗟耐庑小毙枰萍s，“有權的內行”同樣需要制約?！盁o權的外行”權利需要維護，“無權的內行”權利尤其需要維護。在三門峽之類案例中，壓制黃萬里、溫善章等“無權內行”的正確意見的其實主要不是“外行”，而正是“有權的內行”。這正如文人官僚最善于搞文字獄，而孔僅、桑弘羊之類的“紅頂商人”特別善于搞抑商、滅商一樣。所謂“內行整內行，整得更內行”是也。因此“內行領導”如果沒有制約，不僅會破壞民主，而且首先就會破壞了科學。

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