地方發債有風險 制度建設應跟進

經濟觀察報 社論 上周，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了 《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》有關情況的匯報。如無意外，地方政府債將很快放行。據本報了解，此次地方債券的規模為2000億元，由中央代理發行，中央代辦還本付息和發行費，本金利息和發行費最終均由地方政府承擔。

對于地方政府來說，這是一件大好事。去年年底，中央宣布4萬億元投資計劃，據有關部門測算，地方政府須為中央投資項目提供配套資金約6000億元，而地方政府自身僅能夠提供3000億元。在銀行業充分市場化，中央不能再以行政方式分配信貸資金的情況下，地方債的放行可謂及時雨。

不過，歷史上的教訓在此時尤應記取。1998年之前，信托就曾作為地方籌資搞建設的方式得到廣泛應用。1998年10月，廣東省國際信托投資公司發生債務危機，公司最終破產清算，這是地方政府投融資體制缺陷的集中暴露。這也導致了對信托業進行歷時數年的清理整頓。

1998年亞洲金融危機期間,中國也曾通過發行長期建設國債并轉貸給地方的方式,增加地方政府財力,但其后轉貸資金的償還情況并不理想,一些財力薄弱的省份無力歸還,最終由中央財政包底。

地方債放行，如何避免重蹈覆轍，有賴于完善的制度設計，以此規避和消解可能的系統性風險。對這方面的進展，如今公眾所知尚少，尤須當局者盡早予以公開，以打消社會之疑慮。

比如，此次發債主體是中央政府，這意味著債券信用仍等同于國債。市場對債券等級和發行利率的評估，實際上還是以中央政府的信用作為基礎的。雖然中央政府明確有關還本付息和發行費用都要由地方承擔，但是如果地方到期無力承擔，中央政府是不是要以自身的資金填補漏洞？

又如，據有關部門調查，截至2007年末，地方政府顯性債務大約為4萬億，這還不算地方政府因擔保等行為形成的隱性債務。由于《預算法》不允許地方舉債，因而地方預算中尚沒有關于地方債務的任何描述。

如果這些債務不能全部納入預算管理，或者即使納入預算管理卻得不到強有力的監督，也可能使風險長期潛伏。實際上，1998年之后實行的長期國債轉貸地方政策，當時也沒有很好地納入預算管理，致使至今也很難了解地方償債詳情。

地方債放行，使原來處于灰色地帶的地方債務陽光化，這是好事。不過好事如何辦好，需要有長遠規劃。地方政府舉債放行，最終要解決的是地方政府財權與事權相統一的問題，需要構建一套完整的評估與風險控制體系，使地方政府權責分明，進而將地方債務顯性化，納入預算管理，接受人大監督。

只將這一政策作為解決短期資金問題的特殊性安排，地方政府就可能不計代價與后果大舉舉債，將爛攤子丟給自己的下一任或者中央政府。實質上，這些債務最終都會由所有納稅人承擔。

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