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農發行轉型之痛
經濟觀察報 記者 胡蓉萍 國家審計署針對中國農業發展銀行（下稱“農發行”）全國性大審計已經進入收尾階段。同時針對農發行，國務院組織的糧食清倉查庫工作，目前，普查和省級政府部門復查工作均已結束，正在進行國家組織的抽查工作。
此次自2009年3月1日至6月底，針對農發行的全國性大審計使得一些挪用、詐騙專項貸款的案件也浮出了水面。農發行行長鄭暉告訴本報記者，初步來看，有幾起比較大一點的案子，基本都屬于詐騙貸款，還有就是轉移用途、擠占挪用收購糧食貸款等。由于目前還在偵查階段，所以總金額還不確定。
根據本報了解到的情況，此次涉及農發行貸款的幾起案件，多數是與準政策性貸款相關。2004年之后出現的政策性貸款一方面給農發行帶來了很好的利潤，另一方面也埋下了風險的種子。
準政策性貸款
九豐酒業2.6億農發行貸款、遼寧富虹集團挪用數億農發行專項涉農貸款用于房地產開發項目、“玉米大王”大連松源集團十幾億的 “問題貸款”等，這些已基本定性的貸款挪用、詐騙案件都出現在農發行特有的準政策性貸款業務領域。
所謂農發行的準政策性貸款，是相對于那些有區域和品種限制的政策性貸款而言，是非主產區的非主要品種。這部分貸款在2004年之前是不存在的，因為當時實行的是保護價敞開收購政策。
“比如小麥，西北并不是主產區，甚至還是銷區，銷區并不一定不產小麥，但是這里的小麥購銷則不在國家糧食宏觀調控政策范圍之內，就完全靠市場，因為它這個地方小麥少，市場好調節，這里的小麥收購就是準政策性業務?！鞭r發行一位業務人員解釋道。
“對這部分業務，農發行還不得不貸?！鞭r發行行長鄭暉6月12日對本報表示，“農發行是為糧棉油農副產品收購提供資金的，對這些區域其他一些雜糧品種和主要產品的非主產區的收購的支持對我們來講還是一種主動承擔的政策性義務，但是農發行做這個事情風險完全是自己的，國家不會像政策性業務那樣買單?！?
2005年春天，銷售季節到來時小麥價格下跌。此時農發行手里有非小麥主產區的30億小麥收購貸款，這意味著小麥收購企業的風險都成了農發行的貸款風險?！捌髽I收購了以后要是出售的話勢必低價出售，要是不出售就是在倉庫里使得農發行形成了占款。這部分就是準政策性的?！编崟煴硎?。
然而，一些企業在吃了農產品價格波動和政策不穩定的虧之后，漸漸地偏離了農業的主營方向。農產品價格波動造成的農發行的損失或許僅僅是冰山一角，在準政策性貸款業務這個大池子當中，更多的是被不少企業用收購農產品的名義騙貸或者擠占、挪用農發行貸款的情形。
一些已經造成風險貸款的農業企業希望通過拓展其他業務來獲得盈利，而農發行一方面亟須拓展其業務范圍獲得更高的利潤。于是，就在這塊準政策性貸款業務的領地上，企業和農發行都找到了各自的需要。一些“大膽”的銀行從業人員的存在，使得“合謀”成為可能。
農發行一位內部人士指出：“準政策性本身就是一個怪胎，是在過渡時期產生的。這個業務國家沒有說必須去做，你就可以有選擇地做，所以是沒有財政兜底的?！?
但是，就現實而言，農發行又是“準政策性貸款非貸不可”，據農發行內部人士透露，這一塊的份額占據了農發行貸款余額的40%多。
一位行長一個時代
朱元梁、謝旭人、何林祥、鄭暉，這四個農發行自誕生以來的領頭人分別代表了這個機構發展的四段不同時期，前三個時期都是以整改始以整改終。
1994年，農發行成立。目前擔任國家開發銀行和進出口銀行監事會主席的朱元梁時任行長。1994年到1998年的農發行是朱元梁的時代，也是全面支農的時代，它既做農副產品收購資金資金的供應管理，又做農業的全面的開發，包括扶貧、農業產業發展等。
“當時農業發展銀行全是政策性，所有貸款都有國家兜底?！币晃焕限r發人對那個吃皇糧的年代頗有留戀。
1998年，由于國有糧食企業虧損嚴重，農發行大量資金被其虧損占用。國務院要求農發行從1998年開始就不要再做農業方面的開發、扶貧等全面業務了，而是專搞農產品收購，并且派來了當時的財政部副部長謝旭人擔任農發行行長。
農發行內部人士回憶道，“從那以后農發行的業務就由過去全面支農、涉農領域，實際上就只剩糧食流通這一塊，支持企業收糧棉油?！?
另一方面，農發行的內控制度和風險管理開始漸漸暴露出其長期以來存在的漏洞。謝旭人的下一任何林祥的行長之路就終結于一次審計風暴。2003年，國家審計署的審計報告顯示，1995年以來，農發行總行通過虛列支出逃去資變相融資收取高息等方式，私設“小金庫”，累計金額達5736萬元。
更觸目驚心的是，1996年到1999年，農發行總行有8.1億元曾被挪用投入股市進行股票買賣，所獲收益去向不明，涉嫌重大經濟犯罪。在“農發行黑洞”一年之后，曾任農發行第一副行長的胡楚壽和時任農發行副行長的于大路因涉嫌重大經濟犯罪被“雙規”。
2004年8月24日，鄭暉出任農發行黨委書記、行長。同時，國務院召開第57次常務會議，要求農發行必須首先搞好內部體制改革和管理工作，要求農發行把政策性業務、準政策性業務和商業性業務分開管理，也就形成了現在農發行所有的客戶一部、二部和三部。
這次會議同時也給了農發行一個信號，“可以在做好內部管理的前提下，在政策性業務的基礎上，陸續地拓展其他業務”。
農發行的鄭暉時代，雖然從技術上講業務范圍僅僅是回到了1998年之前的情形，但是區別是，財政不再全部兜底了。另外，2004年之后農發行的籌資在人民銀行再貸款的基礎上，開始了發行金融債的籌資模式。
一位參與國務院清倉查庫工作的人士表示，農發行的政策性業務這一塊基本上沒有發現大問題，“庫存和貸款是對應的”。農發行此次暴露出來的很多問題集中在準政策性貸款領域。
何去何從
2004年國務院第57次常務會議之后，經過一段時間的沉淀，農發行便以其“內部體制改革和管理有所進步”為由，向銀監會逐項申請拓展其業務范圍，糖、絲、麻、煙產業化龍頭企業貸款業務、農村流通體系結合貸款業務、農業綜合貸款業務、非糧棉油產業化龍頭企業貸款業務都是在2004年之后拓展的新業務。
目前在擴大內需背景下，由四萬億啟動的如火如荼的小城鎮建設也進入了農發行擴大業務范圍的視野。據了解，農發行已經向銀監會遞交了拓展其業務范圍的兩項申請，一項是縣域小城鎮建設項目貸款，一項是縣域內各個單位的存款業務，正等待批復。
農發行業務部門人士坦言，高端的客戶農發行無法爭取，只能差中選優?！拔覀兊姆帐侄?、機構、網銀、個人結算、現金管理等等都沒有競爭力。功能不完善，服務就無法和其他銀行相比，在商業化業務這一塊競爭力必然不如其他銀行?！?
他坦言，純商業性業務目前僅占農發行貸款余額的10%左右，目前準政策性業務占四成。一位銀行業內人士建議：“準政策性貸款這一塊，建議朝向兩級發展，應該支持的那一部分走向政策性業務發展，但是最后買單的不一定是中央財政，可以考慮安排地方財政對這部分準政策性業務買單。比較接近商業化業務的那一部分農發行應掌握主動權，根據商業原則和風險定價機制決定貸還是不貸，而不是非貸不可?！?
“還有一些外部的，國家體制、機制，政策方面需要理順的東西，也有自己內部的一些體制、機制需要改革。今后農發行將主要是通過內部管理體制改革和外部拓寬業務范圍這兩個方面來改?！鞭r發行行長鄭暉闡述農發行的改革方向。
但是，改革并不那么容易。銀監會一位人士坦言，農發行不是歸銀監會一家監管，國務院有政策財政部會有管理，發改委還有控制，“所以它的改革，可不是銀監會說了算的?！?
農發行總行的一位員工一針見血地指出：“改革最終的落腳點還應該是業務發展。農發行的員工也會是受益的。但是，關鍵還是看政策?！?
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