——個稅調整的制度行為分析

岑科

在當前關于個稅調整的社會討論中，不少中國工薪階層懷著一個愿望：希望個稅起征點大幅度提高，讓自己每月減少幾百甚至上千元的提前扣稅，真正拿到從沒有過的“全額工資”。這個愿望非常樸實，直指人們的切身利益，如果能實現，將提升很多人的幸福感。但在一些難以名狀的制度因素阻礙下，它又顯得遙不可及。

以一種有代表性的觀點為例：上世紀八九十年代，中國人的工資只有幾十或幾百塊錢時，個稅起征點是800元，只有極少數高收入者才需要交個人所得稅；而在城鎮人均月收入超過1800元的今天，城市生活成本也大幅度提高，個稅起征點應該遠遠高于目前的2000元——例如提高到5000元甚至8000元才算合理。但是，這種觀點并未成為社會共識。

政府修訂個人所得稅法，將起征點提升至3000元，由全國人大常委會審議，并向社會征求意見，這是一個進步。不過，一項法律調整能否真正反映民意，增進國家整體利益，是對社會運行體制和知識水平的考驗。換句話說，個稅起征點能否上調到5000元甚至8000元，將取決于社會各群體對稅收的認識和在此基礎上的利益計算。

當下中國，政府是決定公共政策的最強力量。但近年來，隨著信息傳播技術的變化，政府行為越來越受社會輿論的影響；很多時候，政策出臺就是對民間情緒的回應和安撫。例如孫志剛冤死后廢除收容法，廈門市民散步迫使PX項目遷址，南京天價煙官員被追究入獄，土地血案頻出催生拆遷條例，百姓抱怨房價高引來調控，預算公開壓力使財政強調民生等等。從這些事例可以看出，在目前的個稅調整中，政府已不可能狹隘地考慮自身利益，而不顧及大眾的呼聲。

如果把社會簡單劃分為政府和民眾兩個群體，可以說，只要民眾提升個稅起征點的呼聲足夠高，政府就不得不正視和滿足這樣的要求。反過來，如果民眾自身對提升個稅起征點的看法不一致，個稅調整的主導權就會轉移到政府手中。

確實有部分學者和居民認為，個稅起征點不宜再提高。例如，經濟學者華生曾說，個稅起征點提高到3000元都是不正確的，那將使繳納個稅的職工減少，讓貧富差距擴大，“調得越高，就越使高收入者受益，對收入低于起征點的人失去意義”。還有觀點認為，我國應向發達國家看齊，增加個人所得稅在總稅收中的比重，而提高起征點將減少個稅收入，與“國際慣例”背道而馳。

坦白說，這些觀點確實有一定的道理。但筆者更相信，個稅調整應該放在中國稅收制度大背景和漸進改革的可行道路中考慮；并且，社會各群體應該以長遠目光看待制度變革的利益后果。如此得出的結論是：大幅度提高個稅起征點，降低個人收入的平均稅率，將有利于改善當前的經濟狀況，符合國家整體利益。

中國是一個稅負極高的國家，這是討論稅制改革的基本出發點。一些人以稅收總額占GDP的比重衡量，認為中國的宏觀稅負（總體在30%左右，因計算口徑不同結果有差異）并不高，甚至低于很多歐洲發達國家，由此認為中國的稅負狀況良好。但是，這種評估沒有考慮稅收的用途以及對國民經濟的影響，是一個誤導性極強的判斷。

稅負的關鍵是政府如何使用稅，而非收了多少稅。從名義稅負看，發達國家中有高稅國家，如瑞典稅收占GDP的51%，也有低稅國家，如美國稅收占GDP的27%，但兩國人均國民收入和百姓生活水平相差并不大。這是因為在稅收總量中，部分用于政府自身開支，部分用于公共福利的建設和返還，兩者主要差異是公共福利的高低。

打個比方，政府就像一個家政服務員，有些家庭只讓他干家務活，有些家庭還讓他幫忙采購生活用品、安排醫療健身計劃等等。在不同的要求下，居民交到服務員手里的錢的數額也不同。但居民對家政服務的真實負擔不能以此來衡量。要看服務員領到多少工資，以及他在這個家里享受的衣食住行等方面的待遇如何。也就是說，衡量稅負輕重的標準不在于稅收是多少，而在于政府為自己花掉了多少。

與大部分國家相比，中國稅制中的突出問題包括：（1）政府單方決定稅收，征收程序缺乏民意參與；（2）財政支出不公開，內容含糊不清；（3）政府辦公場所豪華奢侈，公款私人消費嚴重；（4）企業偷漏稅盛行，正常納稅難以生存；（5）稅收增長速度遠遠高于GDP增長；（6）政府部門成為大部分青年就業首選，“公務員熱”不斷高漲。從這些事實來看，中國居民稅負極高，只是由于信息不透明，不能作量化評估。但減稅無疑是正確和必要的改革目標。

不少人提出中國減稅應該著眼于企業，合并或降低某些稅項的稅率，如增值稅、營業稅、所得稅等。這樣，才能真正減輕企業負擔，擴大居民就業，并使稅收結構向直接稅為主、間接稅為輔的國際慣例靠攏。這種觀點不無道理。但從改革可行性考慮，目前可能實現并需要大聲呼吁的，是大幅度上調個稅起征點。這是因為，如果沒有重大經濟事件觸動，例如大規模工人失業，政府很難接受企業減稅的建議。而對企業家來說，要將散亂的個體活動集中到這一訴求上并取得廣泛社會支持，難度極大。相比之下，現在是實現個稅大幅度調整的絕佳時機。為此，必須破除某些知識、觀念上的障礙，改變人們的利益判斷。

如前所述，目前對個稅調整的分歧意見主要在于，有人認為3000元個稅起征點已經把大部分工薪階層（占全國職工70%以上）排除在外，如果進一步上調起征點，只會使中高收入階層受益，從而失去“均貧富”的作用。還有觀點認為，關注起征點意義不大，主要應該降低稅率，重點是1萬元以下應稅收入的等級稅率。無論如何，分歧意見削弱了民間力量參與政策討論的呼聲，使政府在政策制定中占據絕對主動。

強調不同工資收入者在個稅調整中的利益分歧是不明智的。廣義地說，目前中國的工薪階層大部分是中低收入者。社會貧富差距主要來自企業經營投資，壟斷資源占有，和腐敗灰色收入。而在基本稅制存在重大弊端的情況下，政府體制外生存的人們面臨一種共同利益：減稅——無論以何種方式，針對任何群體。

在減稅過程中，有人獲益較多，有人獲益較少，這是正?，F象。理性的態度是計算自己的絕對利益，而不是相對利益。如果一定要在相對利益上壓倒別人，或絕對平均，大部分社會交往或商業合作將無法進行，制度改良也無從談起。唯恐個稅起征點提升只讓高薪階層受益，對低收入者失去意義，是比較狹隘的觀點。

如果大幅度提高個稅起征點或降低稅率，對低薪階層的好處在哪里？這要以長期和動態的眼光去看。大部分年輕人的工資會隨著年齡與資歷增長，遲早跨入高工資行列；他們的父輩或家庭將間接受益；那些不滿意工資收入而轉向創業或個體經營的人，也會因為工薪階層消費能力提高或雇傭成本下降而得到好處?！?，這種調整還將增強民意在政策制定中的作用，具有制度改良意義。

直觀理解，上調個稅起征點或降低稅率會減少政府收入，但事實并非如此。2001年俄羅斯個稅改革，三檔稅率12%、20%、30%合并為13%，起征點從3200調至4800盧布，結果，由于踴躍納稅，個稅收入3年累計提高60%以上。2006年、2008年，我國兩次提高個稅起征點，個稅收入仍然增長了17.2%和16.8%?？梢?，不能以過于簡單的思維看待政策變動的后果。

個稅調整對政府最大的好處是從整體上糾正經濟失衡，增加人民的幸福感。近年來中國經濟增長中最令人頭痛的問題是投資過快，消費不足，“國富民窮”狀況嚴重，隱患無窮。要改變這種局面，最有力的措施是少從居民腰包里掏錢。2010年，我國稅收總收入8.3萬億元（超出預計9150多億元），個稅收入4837億元，占總稅收5.8%，政府可以說有“拔一毛而利天下”的能力。

鑒于上述種種，筆者對本次個稅調整的建議是：（1）降低每一檔應稅收入的稅率5到10個百分點；（2）基準起征點上調至5000元；（3）允許各地方人大補充立法，上下浮動起征點?？傊?，如果不能降低稅率，也要提高起征點；如果不統一提高起征點，也應該給予地方充分的自主靈活性。否則，假如最終通過的法律與目前審議中的草案無異，即主要將起征點上調至3000元，本次改革不會令人滿意；一兩年后，將會有新的意見風潮和修訂要求出現。

（作者為中國企業家論壇高級研究員）