法律、管制與經濟增長

近日媒體報道，上海市《國有建設用地使用權出讓預申請須知》中顯示，土地出讓期滿后的處理方法是 “出讓人無償收回”。消息傳出，公眾嘩然。其后，上海市有關部門作回應，說那是針對出讓期限屆滿、土地使用者申請續期未獲批準的情形而言的。顯然，各地的規定不同，而即使政策已經出臺，也還會在字里行間衍生出新的演繹。這里只能從大處作分析，那就是“土地不能同時賣兩次”。

由于歷史的原因，大部分土地的所有權歸國家持有。以此為前提，國家出讓土地的使用權，無疑是個大進步，因為通過流轉，土地被逐漸推到了價值最高的用途上。在這個過程中，政府順帶賺了大錢。這是值得澄清的地方：是為了達到善用土地的目的，導致了政府賺錢；而不是為了讓政府賺錢，才贊成政府出讓土地。我們不應該因噎廢食，為限制政府賺錢而反對土地出讓政策，進而限制了土地的善用；相反，我們應該轉為討論政府在賺錢的過程中，如何盡量避免對市場造成不必要的震蕩，以及如何合理使用賣地收入等問題。

政府希望增加收入，這一點可以理解。但政府應該明白，即使把土地每天賣一次，總收入也不會增加。為什么？因為只要規則是穩定而可預期的，那么政府每次賣地的收入，就只會是當天而非長期的土地價值。

一棵果樹，可以整棵永久地賣，也可以逐個果子賣，總收入不會變。變的是交易費用：交易次數越多，交易費用越大，高質而耐久的投資就越是劃不來。不妨設想，有三個條件相同的村子，一個是土地每年賣一次，一個50年賣一次，一個100年賣一次，那么哪個村子的房子更結實更漂亮？當然是土地出讓期最長的那個。這是說，既然土地不能同時賣兩次，那么政府出售土地使用權的時候，應該傾向采用附帶默認自動續期條款的方式，因為這對市場造成的騷擾較少。

讓我來轉談政府賣地與房產泡沫之間的關系。坊間有一種觀點認為，中國的財政收入大部分來自房地產市場，由于政府大量賣地賺錢，所以推高了房價，并制造了樓市泡沫。這種觀點是錯的。恰恰相反，假如政府不賣地，不從賣地中掙錢，房價反而會進一步劇增；政府賣地本身，其實直接推低而不是抬高了房價。

政府在房地產市場取得的巨額財政收入，常常被誤解為居民住房成本增高的根源。其實不然。道理很簡單。你意外撿了顆鉆石，假如市場上最高出價是100萬，那么它就能賣100萬。即使你把鉆石贈送而不是出售給中介商，它最終也還是賣100萬。換言之，即使政府把土地送出去，按身份證號碼搖獎，隨機送給國民，最終購房者支付的房價也不會因此下跌。

價格決定成本，而不是成本決定價格。這是經濟學的供求規律！價格是由市場對最終成品的供求決定的，決定了以后，再倒過來決定生產原料的價格。房價是完全由供求決定的，房價被供求決定后，才倒過來決定土地的拍賣價格和開發商的利潤。

即使土地免費，房價也不改變。有人以為，假如政府把土地免費送出來，房價就會下降。不對。不管是誰，不管通過什么方式，得到了政府免費送出的土地，他也會轉身按照市價賣出，能賣多高就賣多高，而不會免費或低價轉讓。政府把地免費送出，只是讓第一手得到土地的人（不論他們是因為抽獎得到還是憑關系得到），分得了本來歸入國庫的賣地收入，而最終住房者不會得益。

正因如此，政府供地方式以拍賣為宜。假如政府廉價甚至免費批出土地，那就必定只有接近政府的人，才能在這些禮物的爭奪戰中勝出，而那就意味著更多的腐敗和內耗。況且，拍賣反映了和取決于市場需求。不是政府想賣多高價格就能賣多高。要地產商預期有承接，才能成交。政府開價過高，或市場預期不佳，就自然會流拍。

事實上，土地國有，政府壟斷，也屬常見。英國和港英，土地都是女皇的，一點點賣出，只賣使用權，不賣所有權，收入用于政府開支，算是征稅，本身并無不妥。重要的是，政府應該善用賣地收入，同時相應免除居民其他的稅負，藏富于民。

無可厚非，政府會優化供地節奏，土地供應跟不上需求（廢話，當然跟不上）。土地就那么多，尤其是好地段。問題是，政府為了使賣地收入最大化，會適當控制賣地節奏，這也就在土地的短期和長期的用途間取得了平衡。雖然政府可以一次性把土地全部賤賣出去，然后由二級市場通過多次交易來決定這些土地合并、分拆、規劃和再規劃，但政府一般不愿意這樣讓利。重要的是，無論政府是否愿意讓利，都只會改變政府和第一手地主之間的財富分配，而房地產的最終消費者支付的價格不變。

我的看法是，政府采用拍賣的形式批出土地，恰恰緩解而不是激化了市場對住房的需求。為了使土地賣得更高的收入，政府也積極從事了環境配套設施的建設，從而提高了土地的實際價值。但是，中國正經歷人類歷史上從未見過的城市化過程，再加上文化傳統、養老保障和防范通脹等考慮，市場對購買住房的需求格外高。但無論如何，只有不斷增加土地供給，放寬土地用途轉換的限制，允許其他土地供給源進入市場，才能根本解決住房困難，并減慢實際房價的增長速度。

薛兆豐

北大國家發展研究院研究員、法律經濟學研究中心聯席主任

zxue@nsd.edu.cn