西部中心城市西安正在醞釀進行開發區體制改革，本報獨家獲悉，當地最年輕的開發區——西安灃渭新區管委會，將在這項改革中被賦予更多管理權限。

像中國大多數城市一樣，目前，開發區已經成為西安經濟增長的主要載體，這些開發區管委會作為市政府派出機構，被賦予了大量經濟職能，一位當地權威官員透露說，目前西安市委、市政府已原則上同意在灃渭新區進行“區鎮聯動”試點，將轄區內若干鄉鎮交由灃渭新區管委會托管。

這意味著灃渭新區管委會將從過去單純的經濟事務機構，轉而承擔更多的社會職能，“從而變得更像一級政府”，他說。

據稱，這種做法在當地仍未取得一致認可，一位當地開發區高層官員評價稱，讓開發區管委會承擔更多的社會職能，意味著可以更集中、更方便的進行拆遷等工作，“這顯然令一部分工作更高效，但開發區管委會是否應該被固化為一級政府，尤其是在剛剛設立的時候，很難說?！?P>也有疑問說，“如果開發區設立之初，就開始向‘真政府’回歸，那么，開發區模式的機構、成本、體制優勢，還能在多大程度上保留？”

灃渭試點

上述當地權威官員說，西安市委市政府已經下發文件，認可在灃渭新區進行“區鎮聯動”試點，并要求灃渭新區管委會拿出具體操作方案。

他說，市政府對此期望相當高，“因為灃渭新區對于西安意義非同一般，《關中-天水經濟區規劃》提出建設西咸國際化大都市，而灃渭新區則是未來西咸國際化大都市的西安轄區內核心區，其建設規模、開發速度，將直接關系到西安能否實現中央的要求?！?P>《關中-天水經濟區規劃》公布后，陜西省迅速啟動了有關西安-咸陽新區（以下簡稱西咸新區）方案的調研和籌備。據稱，這項工作之所以被放在首要的位置，是因為在過去，陜西一直存在中心城市太小，核心城市規模不夠大，未形成城市體系等掣肘因素，而《關中-天水經濟區規劃》獲批后，做大中心城市規模顯得更加迫在眉睫。

去年下半年，有關設立“西咸新區”的規劃方案已迅速經過陜西省委常委會討論通過。今年2月，相關機構正式掛牌成立。其具體模式是，由陜西省政府主導設立西咸新區建設工作委員會，同時，西咸新區則由灃渭新區、涇渭新區兩個開發區組成，分別由西安市和咸陽市負責管理。

今年年初，時任陜西省省長的袁純清在政府工作報告中稱，“西安國際化大都市建設的關鍵是加快西咸一體化，重點是建設以涇渭和灃渭兩個板塊構成的西咸新區。今年省政府將成立西咸新區工作委員會進行統籌協調指導，并制定專門政策，在資金、土地等方面加大支持力度，全力予以推進?！?P>當地以罕見的力度全力推進西咸新區的建設，以人員配備為例，灃渭新區管委會的高層從西安過去發展最成熟的開發區——西安國家級高新技術開發區管委會抽調，而西安市委常委、高新區管委會主任岳華峰則兼任了灃渭新區管委會主任。

按照機構編制，灃渭新區管委會為西安市政府派出機構，受省西咸新區建設領導小組和西安市政府雙重領導，以西安市政府管理為主，管理體制和運行機制按照開發區模式。

而管理模式創新則被當地認為是加快開發區建設的體制保障，本報并未獲得灃渭新區“區鎮聯動”的相關操作方案，灃渭新區亦未回應本報的采訪要求，但包括西安市發改委、開發區等多位當地官員均向本報證實，這一操作的方式將是由開發區管委會直接“托管”轄區內鄉鎮一級政府，承擔更多的社會事務。

據了解，灃渭新區管委會托管的街道辦、鄉鎮將包括未央區、長安區、戶縣等區縣的多個鄉鎮、街道辦。

“真政府”

事實上，盡管尚未形成完備方案，灃渭新區的“擴權”在當地政界已經半公開化，并為諸多部門所關注。

此前，在當地某場合，一位灃渭新區負責人曾稱，“對社會事務進行托管這在全省還是第一次，這是新區的根本優勢，目前其他開發區只管經濟發展而不管社會事務。灃渭新區成立后，鄉鎮街道事務管理、干部任免等權限都在管委會職責之中，這些舉措將對創造高效優良服務環境、統籌城鄉發展、加快征地拆遷等重要工作起到強力推動作用?！?P>在灃渭新區之前，西安已建成“四區一港兩基地”共7個開發區，這些開發區管委會全部因循了由市政府進行特別授權，管委會代表市政府行使權力的模式。一般而言，這些開發區管委會下設招商、投資等若干經濟職能部門，管委會亦是單純的經濟事務機構，其主要工作是基礎設施配套、招商引資、土地開發等事務。

與傳統區縣政府相比，它們的體制往往相當靈活——除一兩名管委會主任、副主任外，其他人員全部實行聘任制，并不屬公務員編制，人事亦較精編，內部升遷、調動也“更像企業而非政府”——其機構高度精簡，運行成本較為經濟，優點早已得到了足夠的論證。

而灃渭新區的試點，則意味著管委會將由負責經濟事務的 “準政府”，變身為“真政府”。

中國的開發區模式已經發展了30年，在過去一些地區，開發區管委會“回歸”為“真政府”的例子，并不罕見，在2000年，隨著浦東新區人代會的召開，浦東新區變成了上海市的一個行政區，在功能和政策上與深圳一樣，成為中國又一個龐大的特區；青島亦參照浦東模式，將開發區與黃島區合并，建立黃島新經濟區，開發區與黃島區的黨政機構合署辦公，一套人馬掛兩塊牌子；福州開發區也已經與馬尾區合并。

但是，開發區在設立之初，便試圖向“真政府”回歸的例子，并不多見。大量開發區都是在運行、發展到較成熟的階段后，才出現這一現象的。

“確實有顯而易見的好處，”一位西安某開發區處級官員說，“最大的優點就是有利于拆遷征地?！?P>他介紹說，在目前，大量農民宅基地房產的拆遷、補償是開發區們共同面臨的難題，“往往一夜之間，就有三四層甚至更高的臨時性建筑搭建起來了，以期獲得更高的拆遷補償?！?P>對于這些臨時搭建的建筑，各地亦都有不同的規章制度予以界定，比如說三層以上的農民房不予承認，被界定為違章建筑，“但麻煩的是，開發區管委會并沒有執法權，即使明知道搭建，也無法阻止，這往往需要協調傳統區縣、鄉鎮的多個執法部門，才能予以解決”，他說。

爭議

在當地，樂觀的官員認為，灃渭新區的“區鎮聯動”，可以將傳統政府和開發區模式的優勢“兼而有之”——既可以像傳統政府一樣統一協調多部門運作，同時享有開發區的財稅、土地等若干優惠政策。

但也有悲觀者認為，這種方式也可能令其喪失一部分開發區特有的運作優點，譬如說，在托管若干鄉鎮龐大的人員機構后，在人員編制、運作成本、機構設置等方面，開發區的優勢還能體現多少？開發區的理念和傳統政府的理念、行事方式怎樣對接？甚至于，他們的身份在未來怎樣界定？

一位當地市級機關官員回憶說，在幾年前，西安市高新區也有過進行“擴權”，以承擔更多社會事務的動議，當地也曾經召開多個部門參加的座談會，來討論此事，但結果是，“優點很明顯，缺點也很明顯，意見沒有統一起來，后來也就不了了之了?！?P>大抵制度流變，皆有因循，因時而異，往往在特定時代，便有特定的現實需求促生制度變遷，從這個角度說，灃渭新區向“真政府”的回歸，與其他一些成熟開發區退回傳統體制，其真實涵義并不一致。

大多數地方的演變是開發區發展到一定程度后的產物，由成熟的開發區與行政區進行合并，譬如青島開發區跟黃島區，寧波開發區與北侖區。而事實上，也正是這類合并導致了有關開發區回歸傳統體制的種種擔憂——由于原有的區政府各個部門俱全，合并后很難做到機構精簡、高效，開發區的管理優勢很難體現。

最初，合并后的黃島新經濟區仍存在兩種體制、四個機關 (開發區工委、開發區管委會、黃島區委、黃島區人民政府)，兩種體制的權力來源不同，最后的結果是“準政府”回歸到“真政府”當中去，開發區實際上名存實亡，徹底變成一個行政區。

當時，青島開發區是享受國家規定的10年財政不上繳的政策優惠區，而黃島卻是一個財政補貼縣，合并之后，人員增多，干部待遇 “就高不就低”，使得財力大部分要用來維護社會開支，財政剛性增加很快，難以集中資金進行滾動開發。

而在灃渭新區，由于所轄面積涉及到西安3個區縣，這種回歸的方式更類似于越級式的獨立設區——直接以開發區之名，行行政區之實，既規避了一部分需要上達中央的程序，也實現了開發區內經濟和社會事務的合法化，甚至，在一定程度上也可避免冗員問題。

一位當地開發區的高層官員表達了這樣的疑問——“說到底，開發區管委會只是個臨時機構，區內的土地整理開發完成后，總要面臨退出的問題，或者通過所謂的合并將管理權限轉交給傳統政府，或者單獨設立行政區，職能從經濟開發過渡為社會服務，直接成為一級政府”。

“真的到了那一天，灃渭新區該如何去解決它的身份問題？”

灃渭新區托管轄區鄉鎮 西安試點開發區擴權

張延龍

487

2010-09-20

張延龍

　　西部中心城市西安正在醞釀進行開發區體制改革，本報獨家獲悉，當地最年輕的開發區——西安灃渭新區管委會，將在這項改革中被賦予更多管理權限。

像中國大多數城市一樣，目前，開發區已經成為西安經濟增長的主要載體，這些開發區管委會作為市政府派出機構，被賦予了大量經濟職能，一位當地權威官員透露說，目前西安市委、市政府已原則上同意在灃渭新區進行“區鎮聯動”試點，將轄區內若干鄉鎮交由灃渭新區管委會托管。

這意味著灃渭新區管委會將從過去單純的經濟事務機構，轉而承擔更多的社會職能，“從而變得更像一級政府”，他說。

據稱，這種做法在當地仍未取得一致認可，一位當地開發區高層官員評價稱，讓開發區管委會承擔更多的社會職能，意味著可以更集中、更方便的進行拆遷等工作，“這顯然令一部分工作更高效，但開發區管委會是否應該被固化為一級政府，尤其是在剛剛設立的時候，很難說?！?P>也有疑問說，“如果開發區設立之初，就開始向‘真政府’回歸，那么，開發區模式的機構、成本、體制優勢，還能在多大程度上保留？”

灃渭試點

上述當地權威官員說，西安市委市政府已經下發文件，認可在灃渭新區進行“區鎮聯動”試點，并要求灃渭新區管委會拿出具體操作方案。

他說，市政府對此期望相當高，“因為灃渭新區對于西安意義非同一般，《關中-天水經濟區規劃》提出建設西咸國際化大都市，而灃渭新區則是未來西咸國際化大都市的西安轄區內核心區，其建設規模、開發速度，將直接關系到西安能否實現中央的要求?！?P>《關中-天水經濟區規劃》公布后，陜西省迅速啟動了有關西安-咸陽新區（以下簡稱西咸新區）方案的調研和籌備。據稱，這項工作之所以被放在首要的位置，是因為在過去，陜西一直存在中心城市太小，核心城市規模不夠大，未形成城市體系等掣肘因素，而《關中-天水經濟區規劃》獲批后，做大中心城市規模顯得更加迫在眉睫。

去年下半年，有關設立“西咸新區”的規劃方案已迅速經過陜西省委常委會討論通過。今年2月，相關機構正式掛牌成立。其具體模式是，由陜西省政府主導設立西咸新區建設工作委員會，同時，西咸新區則由灃渭新區、涇渭新區兩個開發區組成，分別由西安市和咸陽市負責管理。

今年年初，時任陜西省省長的袁純清在政府工作報告中稱，“西安國際化大都市建設的關鍵是加快西咸一體化，重點是建設以涇渭和灃渭兩個板塊構成的西咸新區。今年省政府將成立西咸新區工作委員會進行統籌協調指導，并制定專門政策，在資金、土地等方面加大支持力度，全力予以推進?！?P>當地以罕見的力度全力推進西咸新區的建設，以人員配備為例，灃渭新區管委會的高層從西安過去發展最成熟的開發區——西安國家級高新技術開發區管委會抽調，而西安市委常委、高新區管委會主任岳華峰則兼任了灃渭新區管委會主任。

按照機構編制，灃渭新區管委會為西安市政府派出機構，受省西咸新區建設領導小組和西安市政府雙重領導，以西安市政府管理為主，管理體制和運行機制按照開發區模式。

而管理模式創新則被當地認為是加快開發區建設的體制保障，本報并未獲得灃渭新區“區鎮聯動”的相關操作方案，灃渭新區亦未回應本報的采訪要求，但包括西安市發改委、開發區等多位當地官員均向本報證實，這一操作的方式將是由開發區管委會直接“托管”轄區內鄉鎮一級政府，承擔更多的社會事務。

據了解，灃渭新區管委會托管的街道辦、鄉鎮將包括未央區、長安區、戶縣等區縣的多個鄉鎮、街道辦。

“真政府”

事實上，盡管尚未形成完備方案，灃渭新區的“擴權”在當地政界已經半公開化，并為諸多部門所關注。

此前，在當地某場合，一位灃渭新區負責人曾稱，“對社會事務進行托管這在全省還是第一次，這是新區的根本優勢，目前其他開發區只管經濟發展而不管社會事務。灃渭新區成立后，鄉鎮街道事務管理、干部任免等權限都在管委會職責之中，這些舉措將對創造高效優良服務環境、統籌城鄉發展、加快征地拆遷等重要工作起到強力推動作用?！?P>在灃渭新區之前，西安已建成“四區一港兩基地”共7個開發區，這些開發區管委會全部因循了由市政府進行特別授權，管委會代表市政府行使權力的模式。一般而言，這些開發區管委會下設招商、投資等若干經濟職能部門，管委會亦是單純的經濟事務機構，其主要工作是基礎設施配套、招商引資、土地開發等事務。

與傳統區縣政府相比，它們的體制往往相當靈活——除一兩名管委會主任、副主任外，其他人員全部實行聘任制，并不屬公務員編制，人事亦較精編，內部升遷、調動也“更像企業而非政府”——其機構高度精簡，運行成本較為經濟，優點早已得到了足夠的論證。

而灃渭新區的試點，則意味著管委會將由負責經濟事務的 “準政府”，變身為“真政府”。

中國的開發區模式已經發展了30年，在過去一些地區，開發區管委會“回歸”為“真政府”的例子，并不罕見，在2000年，隨著浦東新區人代會的召開，浦東新區變成了上海市的一個行政區，在功能和政策上與深圳一樣，成為中國又一個龐大的特區；青島亦參照浦東模式，將開發區與黃島區合并，建立黃島新經濟區，開發區與黃島區的黨政機構合署辦公，一套人馬掛兩塊牌子；福州開發區也已經與馬尾區合并。

但是，開發區在設立之初，便試圖向“真政府”回歸的例子，并不多見。大量開發區都是在運行、發展到較成熟的階段后，才出現這一現象的。

“確實有顯而易見的好處，”一位西安某開發區處級官員說，“最大的優點就是有利于拆遷征地?！?P>他介紹說，在目前，大量農民宅基地房產的拆遷、補償是開發區們共同面臨的難題，“往往一夜之間，就有三四層甚至更高的臨時性建筑搭建起來了，以期獲得更高的拆遷補償?！?P>對于這些臨時搭建的建筑，各地亦都有不同的規章制度予以界定，比如說三層以上的農民房不予承認，被界定為違章建筑，“但麻煩的是，開發區管委會并沒有執法權，即使明知道搭建，也無法阻止，這往往需要協調傳統區縣、鄉鎮的多個執法部門，才能予以解決”，他說。

爭議

在當地，樂觀的官員認為，灃渭新區的“區鎮聯動”，可以將傳統政府和開發區模式的優勢“兼而有之”——既可以像傳統政府一樣統一協調多部門運作，同時享有開發區的財稅、土地等若干優惠政策。

但也有悲觀者認為，這種方式也可能令其喪失一部分開發區特有的運作優點，譬如說，在托管若干鄉鎮龐大的人員機構后，在人員編制、運作成本、機構設置等方面，開發區的優勢還能體現多少？開發區的理念和傳統政府的理念、行事方式怎樣對接？甚至于，他們的身份在未來怎樣界定？

一位當地市級機關官員回憶說，在幾年前，西安市高新區也有過進行“擴權”，以承擔更多社會事務的動議，當地也曾經召開多個部門參加的座談會，來討論此事，但結果是，“優點很明顯，缺點也很明顯，意見沒有統一起來，后來也就不了了之了?！?P>大抵制度流變，皆有因循，因時而異，往往在特定時代，便有特定的現實需求促生制度變遷，從這個角度說，灃渭新區向“真政府”的回歸，與其他一些成熟開發區退回傳統體制，其真實涵義并不一致。

大多數地方的演變是開發區發展到一定程度后的產物，由成熟的開發區與行政區進行合并，譬如青島開發區跟黃島區，寧波開發區與北侖區。而事實上，也正是這類合并導致了有關開發區回歸傳統體制的種種擔憂——由于原有的區政府各個部門俱全，合并后很難做到機構精簡、高效，開發區的管理優勢很難體現。

最初，合并后的黃島新經濟區仍存在兩種體制、四個機關 (開發區工委、開發區管委會、黃島區委、黃島區人民政府)，兩種體制的權力來源不同，最后的結果是“準政府”回歸到“真政府”當中去，開發區實際上名存實亡，徹底變成一個行政區。

當時，青島開發區是享受國家規定的10年財政不上繳的政策優惠區，而黃島卻是一個財政補貼縣，合并之后，人員增多，干部待遇 “就高不就低”，使得財力大部分要用來維護社會開支，財政剛性增加很快，難以集中資金進行滾動開發。

而在灃渭新區，由于所轄面積涉及到西安3個區縣，這種回歸的方式更類似于越級式的獨立設區——直接以開發區之名，行行政區之實，既規避了一部分需要上達中央的程序，也實現了開發區內經濟和社會事務的合法化，甚至，在一定程度上也可避免冗員問題。

一位當地開發區的高層官員表達了這樣的疑問——“說到底，開發區管委會只是個臨時機構，區內的土地整理開發完成后，總要面臨退出的問題，或者通過所謂的合并將管理權限轉交給傳統政府，或者單獨設立行政區，職能從經濟開發過渡為社會服務，直接成為一級政府”。

“真的到了那一天，灃渭新區該如何去解決它的身份問題？”