土地財政的現實決定著土地一級開發市場的腐敗與混亂頻仍，這遠非掌控全國土地的國土資源部單方面所能解決，最現實的選擇莫過于“自掃門前雪”。

本報獲悉，國土部要求2011年3月底前，各地的土地儲備機構將必須與其下屬和掛靠的從事土地開發相關業務的機構徹底脫鉤，各地國土資源部門及所屬企事業單位都不得直接從事土地一級市場開發。

業內人士指出，身兼土地管理職能的國土資源機構，退出帶有經營性質的土地市場一級開發，無疑是國土部門壓縮腐敗空間的一項重要舉措。但在國土部門之外，土地管理與經營方面的雙重角色卻在由地方政府扮演著。

國土部放權

上述要求來自9月10日國土資源部下發的一份“細化反腐倡廉行動任務目標”的文件。該文件規定，各地要從2011年開始，對大額資金管理、重大專項資金實施等實行在線全程監管，并要求各級國土資源管理部門制定并公開年度職能轉變的具體工作目標。

“此次反腐倡廉行動的一個新的動作就是放權，將一部分權力與責任下放下去?！币晃粐临Y源部人士告訴本報記者，國土部將更多利用市場化的手段去配制國土資源，而將各級國土資源部門的精力從跑審批、排項目轉移到制度建設、宏觀調控和市場監管上來。

本報了解到，8月19日下午的一次多部門參加的反腐電視電話會議直接促成了該項行動。這次會議由中紀委、最高檢、監察部、國土資源部四部門聯合召開，全國國土資源系統的上萬名工作人員通過電視電話參加。會議當天，國土資源部發布了一份《深化改革創新制度建立國土資源系統反腐倡廉工作長效機制實施方案》（以下簡稱《方案》。

“中央每次反腐我們部門都是典型?！币晃粐临Y源部科室管理人員在談及上述會議時這樣自嘲道。

國土資源領域歷來被視作貪污腐敗的重災區，但在過去幾年反復的整治行動之后，卻一次次迎來貪腐現象的反彈，作為主管部門的國土資源部為此承受著極大的壓力。

權力過于集中，監督機制缺位。則被視作是國土資源領域腐敗頻發的深層次原因?！笆諆?、拆遷、一級開發、測量規劃，每一個環節都要層層審批，權力尋租的空間非常大?！鼻笆鰢临Y源部人士這樣告訴記者。

主動削減手中的權力，從制度建設上扼住腐敗的根源，國土資源部門的這個反腐思路由來以久，早在2009年9月初，國土資源部部長徐紹史便在《人民日報》上刊發文章《削手中的權，去部門的利》，稱要“不與市場爭權，不與企業爭利?！?P>而與徐紹史發表文章同時，國土資源部也向各地下發了一份 《關于開展土地儲備制度建設和運行情況調查的緊急通知》，要求各地在36天內上報2006至2008年有關土地儲備的一系列數據。

今年3月的一次大規模土地調研，內容更是涵蓋了土地出讓金管理狀況、招拍掛市場運行情況等多方面。前述國土資源部人士稱，當前反腐行動中諸如地方國土資源部門退出土地市場一級開發等規定，其依據也來自部里這段時間所作的大量的調研工作。

一級開發兩難

“政府怎么可能退出一級開發市場呢？”一位在土地開發領域有多年從業經驗的律師告訴本報記者，他對上述消息的第一反應是質疑。

事實的確如此。在國土資源部的通知中，僅要求各級國土資源部門和土地儲備中心不再直接從事土地市場的一級開發，但對地方政府其他部門的參與并未作規定。

根據現行《土地管理法》的規定，從事土地一級開發的主體是各級政府，但是在實際上的執行單位是市場中大大小小的一級開發商?！霸S多一級開發商都是由土地儲備中心成立的，其中獨資子公司的比例非常大?！痹撀蓭煼Q，他在各地接觸到的從事土地一級開發的公司中，與國土資源部門有直接關系的約有1/3左右。

大岳咨詢有限公司總監李偉所了解的數字與之相去不遠?！按蟛糠值囊患夐_發企業都是直接掛靠在市縣政府底下，尤其是這幾年城投公司融資平臺興起之后，與國土部門直接關聯的一級開發企業比重應該是減少了?！崩顐シQ，基于這樣一個現狀，國土資源部的新規定在壓縮部門腐敗空間的同時，并不會對市場帶來太大的沖擊，算是一個好消息。

事實上，政府直接從事土地一級開發，有時候也屬無奈之舉?！耙患夐_發利潤非常微薄?！崩顐シQ，例如北京便有利潤不得超過8%的規定，部分城市甚至將利潤壓低至2%-5%的水準。加上困難重重的拆遷以及層層的權力審批，很少有開發商真正對土地一級開發感興趣。

“開發商盯上一級開發是希望通過設置供地條件，在后續的招拍掛中獲得競爭優勢?！崩顐シQ，這種行為甚至有賤賣土地的嫌疑。

北京某從事土地一級開發的大型國有企業負責人便曾表示，一級開發企業的利潤很低，資金占壓很大，而在二級市場又不能保證獲得相應的開發資源，因此希望政府在這個方面“多研究研究”。

這顯然不是國土資源部希望看到的局面，事實上國土資源部在今年曾完成過一次對現行招拍掛制度運轉情況的評估，在談到其中的問題時，國土資源部政策法規司司長王守智便重點提到了上述關聯交易的問題，并稱正在研究修改辦法。

而在2009年將土地一級市場開發全部收為國有時，北京市國土資源局給出的一個理由便是一些企業為牟取超額利潤，故意在一級開發時設置障礙。李偉也稱，過去有幾年北京市土地供應計劃未能完成，與一級開發節奏跟不上有一定的關系。

在北京，現行的土地一級開發模式為：土地儲備機構向銀行爭取授信，獲得的貸款用作拆遷補償款，此后，受到委托的企業進行土地整理，并根據區域規劃和經濟發展確定土地用途，通過市場公開出讓。

這樣一種政府主導模式是否在國土資源部的禁止范圍內？本報記者致電北京市國土資源局及土地儲備中心人士，他們均拒絕回答。

地方現實

在現行制度之下，國土系統和地方政府在土地一級開發過程中的作用非?！拔⒚睢?。

“從發展的角度來講，政府應該更積極地介入一級開發市場?！崩顐シQ，但他承認，即便是國土部門不參與其中，與地方政府其它部門相關的機構壟斷土地市場一級開發，其腐敗和尋租的情況依舊將非常嚴重。

“反思我國土地管理體制，一個突出的問題，是政府既負責土地管理，又負責國有土地的經營?！敝袊恋貙W會副理事長黃小虎對本報記者表示。在評價我國當前土地管理現狀時，他使用了“失控”一詞。

而對于解決之道，黃小虎認為首先“必須要將職能進行區分”——政府應該專職進行土地管理，有關土地經營的事應該交由國有企業去處理?！斑@不僅僅是國土部門一家的事，更不是成立一個土地儲備中心就算做到了的。土地管理與土地經營必須得是兩套完全不同的班子，相互之間要完全獨立?！彼硎?。

某種程度上，國土資源部的防腐制度建設正在朝這個方向前進。但在地方現實中卻完全是兩回事。

“名義上國土資源系統在全國范圍內已經基本實現了垂直管理，但對于市縣一級國土資源部門來說，他們更為直接的上級是市政府縣政府，而不是國土資源部?！敝袊恋乜睖y規劃院副總工程師鄒曉云向記者表示，經營與管理職能分離在真正掌控土地實權的市縣一級政府很難做到?！笆姓洜I土地，市國土資源局該怎么管理？”

黃小虎則認為，隨著財稅體制改革的深化，國家還應當嚴格規范地方對土地收益的使用支出?！跋愀鄣耐恋毓芾砼c土地批租（即經營），分屬不同的部門，并且把政府的土地收益納入基金管理，政府能動用只是基金的增值收益這一塊，這樣就能有效地杜絕土地財政現象?！睂τ谝韵愀叟庵贫葹橹饕梃b建立起來的中國土地管理制度，黃小虎感慨地評論道，我們學香港只學了一半。

顯然，專家學者的討論早已經超出國土資源部所能掌握的范圍，在巨大的反腐壓力下，國土資源部所能立即做的，也就只有“自掃門前雪?！倍旖B史“不與市場爭權，不與企業爭利?！钡哪繕?，也很難在短期內成為現實。

土地一級市場 國土部門明年四月前全線抽身

宋堯

487

2010-09-20

宋堯

　　土地財政的現實決定著土地一級開發市場的腐敗與混亂頻仍，這遠非掌控全國土地的國土資源部單方面所能解決，最現實的選擇莫過于“自掃門前雪”。

本報獲悉，國土部要求2011年3月底前，各地的土地儲備機構將必須與其下屬和掛靠的從事土地開發相關業務的機構徹底脫鉤，各地國土資源部門及所屬企事業單位都不得直接從事土地一級市場開發。

業內人士指出，身兼土地管理職能的國土資源機構，退出帶有經營性質的土地市場一級開發，無疑是國土部門壓縮腐敗空間的一項重要舉措。但在國土部門之外，土地管理與經營方面的雙重角色卻在由地方政府扮演著。

國土部放權

上述要求來自9月10日國土資源部下發的一份“細化反腐倡廉行動任務目標”的文件。該文件規定，各地要從2011年開始，對大額資金管理、重大專項資金實施等實行在線全程監管，并要求各級國土資源管理部門制定并公開年度職能轉變的具體工作目標。

“此次反腐倡廉行動的一個新的動作就是放權，將一部分權力與責任下放下去?！币晃粐临Y源部人士告訴本報記者，國土部將更多利用市場化的手段去配制國土資源，而將各級國土資源部門的精力從跑審批、排項目轉移到制度建設、宏觀調控和市場監管上來。

本報了解到，8月19日下午的一次多部門參加的反腐電視電話會議直接促成了該項行動。這次會議由中紀委、最高檢、監察部、國土資源部四部門聯合召開，全國國土資源系統的上萬名工作人員通過電視電話參加。會議當天，國土資源部發布了一份《深化改革創新制度建立國土資源系統反腐倡廉工作長效機制實施方案》（以下簡稱《方案》。

“中央每次反腐我們部門都是典型?！币晃粐临Y源部科室管理人員在談及上述會議時這樣自嘲道。

國土資源領域歷來被視作貪污腐敗的重災區，但在過去幾年反復的整治行動之后，卻一次次迎來貪腐現象的反彈，作為主管部門的國土資源部為此承受著極大的壓力。

權力過于集中，監督機制缺位。則被視作是國土資源領域腐敗頻發的深層次原因?！笆諆?、拆遷、一級開發、測量規劃，每一個環節都要層層審批，權力尋租的空間非常大?！鼻笆鰢临Y源部人士這樣告訴記者。

主動削減手中的權力，從制度建設上扼住腐敗的根源，國土資源部門的這個反腐思路由來以久，早在2009年9月初，國土資源部部長徐紹史便在《人民日報》上刊發文章《削手中的權，去部門的利》，稱要“不與市場爭權，不與企業爭利?！?P>而與徐紹史發表文章同時，國土資源部也向各地下發了一份 《關于開展土地儲備制度建設和運行情況調查的緊急通知》，要求各地在36天內上報2006至2008年有關土地儲備的一系列數據。

今年3月的一次大規模土地調研，內容更是涵蓋了土地出讓金管理狀況、招拍掛市場運行情況等多方面。前述國土資源部人士稱，當前反腐行動中諸如地方國土資源部門退出土地市場一級開發等規定，其依據也來自部里這段時間所作的大量的調研工作。

一級開發兩難

“政府怎么可能退出一級開發市場呢？”一位在土地開發領域有多年從業經驗的律師告訴本報記者，他對上述消息的第一反應是質疑。

事實的確如此。在國土資源部的通知中，僅要求各級國土資源部門和土地儲備中心不再直接從事土地市場的一級開發，但對地方政府其他部門的參與并未作規定。

根據現行《土地管理法》的規定，從事土地一級開發的主體是各級政府，但是在實際上的執行單位是市場中大大小小的一級開發商?！霸S多一級開發商都是由土地儲備中心成立的，其中獨資子公司的比例非常大?！痹撀蓭煼Q，他在各地接觸到的從事土地一級開發的公司中，與國土資源部門有直接關系的約有1/3左右。

大岳咨詢有限公司總監李偉所了解的數字與之相去不遠?！按蟛糠值囊患夐_發企業都是直接掛靠在市縣政府底下，尤其是這幾年城投公司融資平臺興起之后，與國土部門直接關聯的一級開發企業比重應該是減少了?！崩顐シQ，基于這樣一個現狀，國土資源部的新規定在壓縮部門腐敗空間的同時，并不會對市場帶來太大的沖擊，算是一個好消息。

事實上，政府直接從事土地一級開發，有時候也屬無奈之舉?！耙患夐_發利潤非常微薄?！崩顐シQ，例如北京便有利潤不得超過8%的規定，部分城市甚至將利潤壓低至2%-5%的水準。加上困難重重的拆遷以及層層的權力審批，很少有開發商真正對土地一級開發感興趣。

“開發商盯上一級開發是希望通過設置供地條件，在后續的招拍掛中獲得競爭優勢?！崩顐シQ，這種行為甚至有賤賣土地的嫌疑。

北京某從事土地一級開發的大型國有企業負責人便曾表示，一級開發企業的利潤很低，資金占壓很大，而在二級市場又不能保證獲得相應的開發資源，因此希望政府在這個方面“多研究研究”。

這顯然不是國土資源部希望看到的局面，事實上國土資源部在今年曾完成過一次對現行招拍掛制度運轉情況的評估，在談到其中的問題時，國土資源部政策法規司司長王守智便重點提到了上述關聯交易的問題，并稱正在研究修改辦法。

而在2009年將土地一級市場開發全部收為國有時，北京市國土資源局給出的一個理由便是一些企業為牟取超額利潤，故意在一級開發時設置障礙。李偉也稱，過去有幾年北京市土地供應計劃未能完成，與一級開發節奏跟不上有一定的關系。

在北京，現行的土地一級開發模式為：土地儲備機構向銀行爭取授信，獲得的貸款用作拆遷補償款，此后，受到委托的企業進行土地整理，并根據區域規劃和經濟發展確定土地用途，通過市場公開出讓。

這樣一種政府主導模式是否在國土資源部的禁止范圍內？本報記者致電北京市國土資源局及土地儲備中心人士，他們均拒絕回答。

地方現實

在現行制度之下，國土系統和地方政府在土地一級開發過程中的作用非?！拔⒚睢?。

“從發展的角度來講，政府應該更積極地介入一級開發市場?！崩顐シQ，但他承認，即便是國土部門不參與其中，與地方政府其它部門相關的機構壟斷土地市場一級開發，其腐敗和尋租的情況依舊將非常嚴重。

“反思我國土地管理體制，一個突出的問題，是政府既負責土地管理，又負責國有土地的經營?！敝袊恋貙W會副理事長黃小虎對本報記者表示。在評價我國當前土地管理現狀時，他使用了“失控”一詞。

而對于解決之道，黃小虎認為首先“必須要將職能進行區分”——政府應該專職進行土地管理，有關土地經營的事應該交由國有企業去處理?！斑@不僅僅是國土部門一家的事，更不是成立一個土地儲備中心就算做到了的。土地管理與土地經營必須得是兩套完全不同的班子，相互之間要完全獨立?！彼硎?。

某種程度上，國土資源部的防腐制度建設正在朝這個方向前進。但在地方現實中卻完全是兩回事。

“名義上國土資源系統在全國范圍內已經基本實現了垂直管理，但對于市縣一級國土資源部門來說，他們更為直接的上級是市政府縣政府，而不是國土資源部?！敝袊恋乜睖y規劃院副總工程師鄒曉云向記者表示，經營與管理職能分離在真正掌控土地實權的市縣一級政府很難做到?！笆姓洜I土地，市國土資源局該怎么管理？”

黃小虎則認為，隨著財稅體制改革的深化，國家還應當嚴格規范地方對土地收益的使用支出?！跋愀鄣耐恋毓芾砼c土地批租（即經營），分屬不同的部門，并且把政府的土地收益納入基金管理，政府能動用只是基金的增值收益這一塊，這樣就能有效地杜絕土地財政現象?！睂τ谝韵愀叟庵贫葹橹饕梃b建立起來的中國土地管理制度，黃小虎感慨地評論道，我們學香港只學了一半。

顯然，專家學者的討論早已經超出國土資源部所能掌握的范圍，在巨大的反腐壓力下，國土資源部所能立即做的，也就只有“自掃門前雪?！倍旖B史“不與市場爭權，不與企業爭利?！钡哪繕?，也很難在短期內成為現實。