編者按：

近期，針對房地產行業調控政策頻出，我們在關注行業自身發生的變化外，也關注長久以來依賴“賣地為生”的地方政府。

眼下，他們正面臨窘境。

地方財政不僅承擔著推進醫改、教育等民生工程大量的資金投入，而且大批4萬億投資下的地方項目后續建設將在今明兩年完成。這就意味著今明兩年投資的規模將更大，需要的資金更多。

地方項目的資金來源除中央財政支出外，要靠銀行貸款和地方政府財政資金的配套。這些資金的獲得，基本都要依靠政府運營土地來實現。

如是，現在的地產調控會給地方帶來什么影響？地方的錢緊到什么程度？

為此，我們刊發這組報道.

　　河北省今年落實中央的各項政策需要新增加支出739億元，但是經過反復測算，河北省今年新增可用財力只有90億元。600多億的差額讓河北省對各項中央政策能否完全到位不敢保證。

不但河北一省，諸多省份都面臨著相似的難題。最近，全國各省市財政廳局長們在一次全國會議上呼吁建立新機制，要求中央各部委出臺政策前，財政部應對政策出臺所需資金投入及各地新增財力算筆賬，并控制所有政策所需資金總額，“綜合評價一下地方是否有財力做這些事，財政部應對此有審核權”。

缺錢

“現在地方太缺錢了，這739億中包括保障性住房建設資金、中小學危房改造工程資金和政法經費保障機制資金等等各種民生方面支出，能否落實涉及到地方政府在老百姓心中的威信?！焙颖笔∝斦到y一位官員說。

青海省在編制2010年預算的時候，預算收入103億元左右，而必須列支的支出110億左右。為了讓省級人大通過，這份預算進行了技術性的處理。以收入為基，做了一份收支平衡的預算，但還有幾個億的支出在財政部門看來是肯定會發生的。青海將這一情形在全國財政工作會上匯報并得到很多省市的共鳴。

相比河北和青海的這種賬面上的困難，有些地方實實在在過著缺錢的日子。去年底西部某縣面臨無法發出機關事業單位工資的困境，最后時刻不得不貸款3000萬發放工資。

政府沒有充分的貸款理由，只好游說部分職工干部以個人名義貸款，每人10萬元。很多職工并不情愿，因為貸款是以他們的工資做擔保的，“銀行把我們的工資卡號都記走了?！币晃宦毠o奈地說。但距發放工資的最后幾天，大家還是紛紛在貸款合同上簽字，因此全縣干部職工按時拿到了工資。

縣里為了貫徹落實政法、教育、醫療、保障房等各項政策，甚至動用了上級已經足額撥付的人員經費，用來安排配套資金。一些項目資金也被挪用于其他配套需求上，拆東墻補西墻在這里并不罕見。

雖然財政部要求各省開始試點縣級基本財力保障機制，為基層財政“保工資、保運轉、保民生”提供基本財力保障，并逐步消化縣級基本財力缺口，但試點未鋪開，很多縣仍為各種配套資金而苦惱。

一位地方官員說：“現在民生方面是否支出到位是對地方政府官員重要的考核指標，中央設定的最低標準更是紅線，所以地方為了足額配套只好動用其他資金?！?P>不僅中西部省市有這樣的苦衷，就連浙江、江蘇、廣東這樣的富裕省份也開始抱怨。在今年全國財政工作會議上，幾個東南省份反映，不同政府部門下達的支出需求過多，多的時候十幾個部門都要求經費保障支持，地方財政已經感到吃力。

為什么會缺錢

“不排除有哭窮的成分，但地方財力不足也是不爭的事實?！敝袊缈圃贺斮Q所的楊志勇說。

貸款發工資的這個縣頗有自食其果的意思。該縣年財政收入4億元，但可用財力只有2億，有一半的基金性收入沒有成為政府的可支配財力。

因為工商業相對落后，縣政府對招商引資格外看重，對來縣里投資的企業更是提供全套優惠。減免各項土地價款和稅費、勾銷行政收費，給予稅收優惠，但這些優惠均違反了“地方不能擅自越權減免稅費”的要求。所以地方通常把招商引資企業的相關稅費收入仍然記在賬上，而事實卻沒有這筆收入。一些貧困縣普遍存在這樣虛的財政收入。

上級政府根據該縣上報財政收入情況和具體支出情況安排轉移支付和各項經費，“本來就是貧困縣，非要打腫臉充胖子，很多該做的事做不了”，該縣一位教育系統人士說。

各級政府保守制定財政收入預算目標也是一個原因。年初，各級政府按照“留有余地”的原則，把財政收入目標定得比實際預期低一些，這樣年末就會產生超預算收入，地方政府可以支配得自由一些、寬松一些。青海希望通過年中加強征管等方式，“多收三五斗”，能補足那近7個億的缺口。

主觀因素是一方面，學術界認為，中央與地方間財力分配不合理才是病根所在。目前中央財政集中了54%左右的財力，但更多的事權是在地方甚至基層政府。

2008年，兩會代表曾遞交“合理核定中央和地方財政收入比例，加大地方比重”的建議，但財政部在隨后的答復中給出了非常明確的答案：“目前不宜降低中央財政集中水平”。

財政部解釋，由于中國地區發展差異較大，中央財政不適度集中財力，難以實施有效的地區均衡。此外，財政部也認為，在一國經濟起飛階段，宜適度集中財力，統籌配置資源，況且中國中央政府財力集中程度也明顯低于其他國家60%以上的水平。

“即便進行了財稅體制改革，給地方一些主體稅種，但中央和地方間收入的分配格局不會傾向地方，所以還不如多爭取轉移支付?！币晃坏胤截斦賳T說。

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　　財政部也在答復中承認，現行專項轉移支付中確實存在項目分散、數額零星、配套政策不盡規范等問題，加重了地方財政負擔，影響了財政資金的使用效率。財政部希望通過建立統一規范透明的財政轉移支付制度，推進專項轉移支付的清理整合工作，將專項轉移支付嚴格限于中央地方共同事務、中央委托地方事務與符合中央政策導向事務等領域，嚴格控制專項轉移支付規模增長。

目前中央的一般轉移支付對很多中西部省市來說是其重要的收入來源，但2010年，一般轉移支付只增加9%。

而且，未來這部分增加不會更多。今年4月，財政部部長謝旭人在《求是》雜志上撰文指出，今后將壯大地方財政實力，以自有財力為主、轉移支付為輔的思路，盡量減少收入的上劃下轉和轉移支付數量，增強中西部地區安排使用收入的自主性。

中央政策出臺應考慮地方財力

“不論從短期還是長期看，合理劃分各級政府支出責任比劃分收入更現實?！币晃坏胤截斦賳T說。

在4月中旬的一次全國性會議上，地方財政廳長們利用午飯時間，討論并達成一致意見。他們認為，財政部應對中央部委各項政策具有審核權力和責任。

一位參與討論的官員說，現在衛生、教育、環保、商務、政法各部委都出很多政策，需要地方去完成，這些政策的實施需要地方財政去配套一定的資金，但并沒有考慮地方財政是不是有這個財力。我們建議，建立新機制，賦予財政部審核權力，中央各部委出臺政策前財政部應對政策出臺所需資金投入及各地新增財力算筆賬，并控制所有政策所需資金總額，綜合評價一下地方是否有財力做這些事，如果政策過多，超過了地方承受極限，應對部分政策暫緩執行或由中央撥款。

據悉，現在財政部也就某一項政策如醫改投入進行測算，但并沒有形成機制，也沒有對此做出明文規定。地方財政官員認為，從各部委自身需要出發，那么多的政策齊頭并進落下來，導致這些政策超越了地方財政承受能力，只會影響這些政策的落實質量。

各省還向財政部建議，盡快明確各級政府支出責任劃分。河北省在2008年底已出臺省以下政府間支出責任劃分辦法，例如，中小學教職工工資支出，按機構隸屬關系由市、縣財政分級承擔；農村義務教育教科書支出，中央承擔國家課程教科書經費，地方教材由確定教材的同級財政承擔。這個辦法劃分了公共安全、民族宗教事務、農村義務教育、城市義務教育、文物保護、醫療衛生、社會保障與就業、污染防治、農業資源保護、水庫移民后期扶持、農村公路建設與養護、土地資源管理等12類47項支出內容。

一位省級財政官員說，支出責任不劃分，中央地方支出項目大量大范圍重疊交叉，上千專項轉移支付就像撒胡椒面一樣，沒能有效解決地方的實際問題。

據了解，國家發改委宏觀經濟研究院就各級政府的支出責任做了比較細致的劃分建議。如，國防費、全國性和跨省的交通設施（包括鐵路、國道公路和高速公路）、糧食生產相關的補貼、部屬大學經費補助、義務教育經費（中央財政分擔部分）支出等應作為中央政府直接支出；公檢法支出，地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改造經費，支農支出，地方文化、教育、衛生等各項事業費應由地方政府承擔支出責任。

不過，這一政策建議是否會最終得到認可，目前還不得而知。