上海放行農地流轉開發主體尚不明確

陳哲

　　一直捉襟見肘的上海土地供應終于盼來新的保障。日前，上海市開閘農村土地流轉政策，允許在流轉出的建設用地上進行經營性場所開發。

盡管新政策明令流轉土地不得進入住宅市場，但從目前來看，諸如流轉開發主體和流轉、監督市場仍有待細化。

開源節流

上海市政府2月底公布的《關于開展農村集體建設用地流轉試點工作的若干意見》（下稱《意見》）顯示凡符合土地利用總體規劃和城鄉建設規劃、依法取得的農村集體建設用地使用權，原則上均可流轉。

新政策所指，在于推進高效利用此前被閑置的農村建設用地。上海市相關部門的數據顯示，上海農村集體建設用地達1100平方公里，占全市建設用地的40%。而上海農村戶籍人口不到200萬，遠低于城市戶籍人口1300萬。從人均建設用地角度看，農村土地潛力巨大。

上海市規土部門一位知情人士解讀政策動因時說，一方面，農村集體建設用地總量較大；另一方面，由于土地所有權和土地使用上的雙軌制，農村集體建設用地粗放低效、閑置浪費現象比較普遍，資產價值沒有真正體現。

據了解，這些可供盤活的建設土地，包括了一些原鄉鎮企業的廠房、養殖場以及其他已經過平整的土地?！爸灰较旅嫒?，連農民都知道，這些土地的閑置造成了巨大的浪費。但政策閘門不開，誰也不敢輕動?！鄙鲜鋈耸勘硎?。

事實上，上海在農村土地流轉早有嘗試。2006年起，上海郊縣即有14個試點基地開始進行宅基地置換，其節約土地的效應頗為明顯。然而，由于種種原因，宅基地置換節約出來的土地有很大一部分無法利用，這讓試點工作有些后繼乏力。

按照國家的政策規定，對農村建設用地的利用，在城鎮規劃區以內的區域須列入國家征地范疇。在城鎮規劃區以外，如果是經營性用地，首先必須符合城鎮規劃，此外，還得占用當年新增城鎮建設土地的指標才能進入市場?！坝羞@兩條限制，就造成許多置換出來的宅基地無法開發利用?！鄙鲜鋈耸拷榻B。

一邊是海量建設土地的浪費，一邊卻因為供應不足而帶來房價、地價普漲。這一割裂一旦被填補，無疑將大大緩沖上海住房和土地的壓力。

上海市建設土地緊張的問題由來已久。接近上海市規土局人士透露，國土部在2009年安排上海市新增建設用地高達5000公頃，其中農用地轉用計劃4400公頃。在市級層面，上海預留了48%的土地用于保障重點用地需求，其余部分分解給區縣使用。

但這一指標，仍顯捉襟見肘。在過去的一年里，上海的大型項目接踵而至，包括世博會、虹橋樞紐、迪士尼、保障性住房等項目的上馬，讓當地的用地矛盾更加突出。

上海市規劃國土資源局局長馮經明在2010年工作會議中指出，上海2010年將加大存量土地盤活利用力度，加大閑置土地處置力度、積極推進低效用地的“二次開發”。

長期從事土地流轉工作的上海市農村經濟學會副理事長顧吾浩認為，上海流轉的農村集體建設用地將分流一部分經營性用地計劃，無疑可讓城鎮國有用地騰出更多空間，用于保障性住房和商品住宅的建設。

據悉，上海市某主要領導去年在松江區調研時，曾對宅基地置換后將城鎮國有用地用于保障房開發的做法予以了肯定。

不過，上海財經大學教授印堃華認為，不能由此把城市建設用地的增量希望全部寄托在農村建設用地流轉上，還應把注意力放在城市內部土地資源的挖潛上。

“擦邊球”隱患

國內在農村建設用地上的政策此前一直極為謹慎，即便自2009年以后，各地紛紛試驗土地流轉的工作，高層仍在這一問題上斟酌再三。知情人士透露，國土部此前曾向中央上報了一份按照統一標準在全國范圍內推行流轉的辦法，但未獲通過。

一位知情人士表示，《意見》從法規的角度為盤活上海農村土地資源打開了一道口子?！耙郧案鞯囟际峭低得貓绦?，大家八仙過海、各顯神通，容易滋生腐敗?！?P>在此次上海的土地流轉政策中明確規定，依法取得的農村集體建設用地，可以用于工業、商業、旅游業、服務業等經營性項目，而禁止進行商品住宅開發建設。

上海市規土局副總工程師蔡順明此前明確表態，流轉的農村建設用地不用于商品住宅建設，土地流轉不是“與民爭地”，而是把農村土地從 “資源”轉化為“資產”；流轉收入將首先用于農民社會保障，其次用于改善農民生產生活。

“如果這些農村建設用地用于房地產開發，頂多帶來的是一次性的收入，還容易帶來諸如安置、后期管理成本、小產權房等遺留問題。如果是用于經營性項目，則可以使之成為農村長期的財政性收入?！鳖櫸岷普f。

前述知情人士介紹，在此前的一些半公開的流轉試驗中，一些流轉出來的建設用地甚至置換出宅基地，以農家樂、休閑會所等經營形式存在?！安贿^，在實際運營中也有打擦邊球的現象，有些場所并不對大眾開放，具有一定私密性，實際上成了有錢人的后花園?！?P>上海財經大學教授印堃華說，農村集體建設用地流轉目前已有所突破，在客觀上緩解城市建設用地的緊張。但是，如果不讓農民從土地流轉尤其是宅基地流轉中獲益，會導致農民生存狀況的惡化，這也是他最擔心的一點。

細則待定

知情人士認為，國土部與上海市簽訂的土地流轉試點協議，上海方面當然要按照國土部的要求，其主要目的，還是為當地的農村集體經濟組織服務，土地規劃部門可能會以更為嚴格的方式予以執行和監督。

首先，可用于流轉的土地必須同時符合全市的產業建設規劃和土地指標規劃，方可進行拆舊建新的工作?！皼]做到兩規合一，土地就不能流轉?！鼻笆鲆幫辆秩耸空f。

其次，分析人士認為，對于土地流轉后，新建地塊的建設和經營如何操作和監督，目前《意見》中還比較模糊，需要更進一步的細則去規范。

《意見》規定，土地使用者依法有償取得的農村集體建設用地使用權可以通過轉讓、轉租等形式進行再次流轉，其使用權亦可以抵押。但《意見》沒有明確說明流轉土地的開發主體。

本報了解的情況是，具備開發流轉出來的建設用地資質的，主要是兩類公司：全資國有公司和全資集體企業。而對二級流轉使用者應符合哪些條件，卻尚不明確，規土局人士稱。

值得一提的是，《意見》明確了農村集體建設用地在交易方式、交易價格、使用期限等方面，與國有土地享有同樣權利，與國有土地“同地、同權”。

上海相關部門希望在國有土地交易市場的基礎上，增加農村集體建設用地入市交易的服務、管理功能，建立城鄉統一的上海市土地交易中心，摸索國有建設用地和農村集體建設用地“兩種產權、同一市場、統一管理”的新途徑。