保障農民自主權是土地問題的核心

許志永

　　三十年前，安徽鳳陽小崗村18戶村民冒著“殺頭坐牢”的危險簽署了分地協議，拉開了中國農民轟轟烈烈的土地承包責任制改革。這場改革調動了農民生產的積極性，極大解放了農村生產力，成為推動中國經濟快速發展的第一波浪潮。

但是，這場改革只是解決了農民種什么的自主權，并沒有解決農民處分土地的自主權。農民不是自己耕種土地的主人，當開發商與地方政府某些腐敗官員勾結，利用土地管理法律的漏洞，以公共利益的名義強行征地，農民在法律上完全處于弱勢：村級民主不健全，農民集體的土地由少數人任意支配；村民到法院起訴，他們沒有主體資格，法院不會受理；土地管理法律不合理，失地農民只能獲得極少的賠償，很多人失地之后生活無依無靠。為了爭取或者捍衛他們對于土地的權利，甚至發生類似河北定州繩油村的悲劇。

中國農村土地問題的核心在于農民對土地的自主權。農民不僅應該有權利種什么，也應當有權利決定種與不種，有權利決定自己的職業，有權利擺脫農民身份。在中國現代化的大背景下，農民選擇身份的自主權顯得尤為重要。沒有高度城市化，中國不可能實現現代化，在全世界糧食已經過剩的背景下，農業產業注定已經很難盈利，只要有一半以上的人口還在種地，中國不可能是一個經濟發達的國家。高度城市化是中國現代化的必然過程，這個過程也是一個農民到城市打工逐漸離開土地的自然過程。給他們自由，給他們選擇生活方式、選擇職業乃至身份的自由，會給社會帶來進步。

當然，有人擔心，給了農民處分土地的自主權，會加劇農民貧富分化。這種擔心有一定道理，但這不是阻擋農民土地自主權的理由。允許農民自主處分土地可能會在一定程度上加大貧富差距，但是我們應當知道，當下農村貧富分化主要不是因為土地收益的差距，而是打工、貿易等非農業收入差距，當下農村導致絕對貧困的往往不是放棄種植業，而是疾病、天災等不可預料的因素。與此同時，給了農民處分土地的自主權，會進一步解放生產力，會促使一部分農民變成農業工人，促進社會分工，整個社會富裕之后反過來能夠更好地保障貧困人口。

有人擔心，給了農民土地自主權，農民賣地后可能會流離失所甚至引發社會動蕩。首先，請相信，農民不是傻瓜，他們不會輕易賣地。他們比那些整天想替他們做主的知識人士更懂得土地的價值，他們到城里打工多年甚至已經買了房子還是把土地租出去而不是賣掉。根據我們在一些農村的調查，那些賣掉土地的農民，基本上都是在城市有了穩定的工作和生活。其次，如果農民為了治病不得不賣地，土地在某種程度上已經實現了他們生存的基本保障作用。第三，如果農民已經進城生活賣了地，后來失了業，這是一個社會保障問題。城市里原住民也會失業，我們國家有足夠的財力實現全民社會保障，那種把從事過農業的公民或者出生在農村的公民永遠看成農民，并且把他們排斥在國家社會保障之外的思路，是狹隘的，也是不公正的。

有人擔心，給了農民土地自主權，農民土地更可能被兼并。這是一個似是而非的說法。只要農民是自愿的，兼并本身不是問題。農民不是傻瓜，他們不大可能隨便出賣自己的權利，即使有人想騙農民，也一定會有公益人士站出來幫助他們，再說還有政府有責任保護他們不受蒙騙。只要農民自愿，他們一定會選擇對自己最有利的土地流轉方式，無論是合作社、入股、還是轉賣，他們能夠實現自己利益的最大化。

真正的問題在于，農民可能在不自愿的情況下被迫流轉土地。一種情況是，黑社會力量介入強制兼并土地。這種情況不可能大量出現，如果出現了，國家應當及時制止，如果國家制止不了，那就不是土地的問題了。一種情況是，政府強制推行合作社、入股等方式兼并土地。這種情況農民可以提出異議，可以通過起訴、上訪等方式抵制一部分。農民最難以抵制的是第三種情況——政府征地。土地管理法律不合理，補償標準很低，農民又沒有土地所有權，征地發生時農民到哪里告狀都贏不了，因此，保障農民自主權，必須解決征地問題。

基于此現實，近日，關于農地流轉改革，國土資源部部長徐紹史表態：要嚴防農村集體建設用地借流轉被國有化。其中，“嚴格界定公益性用地和經營用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”是其核心問題。

公共利益本是一個難以界定的概念，因為幾乎所有的經營用地也都具有一定的公益性質，比如建個商業電影院也具有大眾娛樂的性質。因此世界上大部分國家界定公共利益不是采取立法列舉的方法，而是采納民主決定加司法審查的方法。首先，由當地議會通過民主程序決定城市規劃，決定那些區域建設是公益建設，只有這些領域才可以征地，其余的都是商業用地。其次，如果被征地者提出異議，他可以訴諸司法審查，由法院做出裁決。但是，我們國家缺少這種界定公共利益方式的前提條件——健全的地方民主制度，因此，考慮到我們的國情，采用立法的方式界定公共利益也未嘗不是一個有效的選擇，我們可以考慮一方面在國家立法層面嚴格界定公益用地的范圍，比如，機場、道路、學校建筑等；另一方面，為地方政府留有余地，如果地方政府在立法列舉范圍之外要求按公益用地征地，法律應嚴格限制地方政府認定公益用地的程序。

完善征地補償機制，有必要引入市場化補償標準?，F行土地管理法律確定的補償標準是依據土地 “原產值”的三十倍以內，原來土地種糧食，現在要“種”房子，土地甚至數百倍增值，每一塊土地都可以有很多種用途，為什么非要按照種糧食的標準來補償？這是一種計劃經濟的補償思路。合理的補償標準其實很簡單，就是按照市場價，把土地拍賣，拍賣價就是土地的市場價格。至于考慮到土地增值收益在全社會的公平分配，可以通過合理的稅收制度來解決。

真正合理的法律的目的不在于教農民怎么種地，教農民怎么處分土地，而是保障農民對土地權利的自主權，保證他們的權利不被任意剝奪，尤其要保護他們的權利不能被公權力任意剝奪。解決了農民對土地的自主權問題，請放心，他們自己會找到最合理的方式經營自己的土地。如果確實有人淪為赤貧，那是國家社會保障的問題。長久穩定農民土地承包權利，允許農民自由流轉土地，這必將是農村生產力的又一次大解放。與此同時，修訂土地管理法律，完善征地程序和補償機制，帶給農民的，不會是貧富差距的擴大，而是富裕和公正。

保障農民自主權是土地問題的核心

許志永

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2008-11-10

許志永