這兩份文件分別是指去年7月財政部聯合四部委發布的“412號文”和去年年底國家發改委發布的“2881號文”。前者規定土地出讓等收入暫不算作城投發債要求中所涉及的財政性資金來源，換句話說，可以計入城投公司的經營性收入；而后者則不再提及財政部文件先前規定的“不可以發債”條件，進一步簡化了城投債發債標準。

國家發改委財金司官員告訴本報，這兩份文件已經清楚地界定了融資平臺公司發行債券的標準，以后只要上報材料符合規定，經核準都可發債，“國家發改委將繼續支持符合條件和國家產業政策的融資平臺公司繼續發債，并不斷擴大直接融資規?！?。

據悉，國務院整頓融資平臺是通過理順政府性債務，使融資主體得到有序管理，最終可能過渡到允許發行地方政府公債。而作為整頓地方融資平臺綱領性文件的 “國發19號文”有效期大概為2-3年，此后將有諸如《公共債務法》、《財政基本法》等新的規定出臺。

新規放松

據本報了解，早在國發19號文出臺之前，2009年10月財政部財科所根據一年的研究上交了一份關于清理地方政府債務的通知，這份通知在財政部經過了多達11次修改，在此后的出臺過程中，由于全國人大立法委不同意有關地方債務的提法，財政部修改后的正式文本并沒能出臺，而是出臺了作為附件的國發19號文。

國發19號文下發后，財政部等四部委聯合發布了被稱為是412號文的《關于貫徹<國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知>相關事項的通知》，這份文件分別用兩個70%確定了可以發債和不可以發債的標準。

其中可以發債的標準為，“因承擔公益性項目融資任務舉借，且償債資金70%以上（含70%）來源于公司自身收益”的融資平臺公司將可以發債。不可以發債的標準為：“償債資金70%以上（含70%）來源于一般預算資金、政府性基金預算收入等財政性資金的承擔公益性項目建設”的公司不得發債。

湖北一家券商稱，這兩個70%規定中，最關鍵的在于，城投公司手中的土地、政府補貼等資產能否作為該公司的經營性收入。如果可以，那跟沒說是一樣的，因為土地是城投公司最主要的收入來源。

國家發改委財金司官員對本報表示，根據財政部的文件，財政性資金暫不包括已注入融資平臺公司的土地使用權出讓收入、因承擔政府公益性項目建設獲得的土地使用權出讓收入返還、車輛通行費等專項收費收入等。也就是說，土地等收入是可以計入城投公司的經營性收入，而不被算作財政資金來源的。

上述官員同時稱，412號文主要起草者是財政部，經過了包括國家發改委在內的四部委的會簽通過。國家發改委財金司是城投債審核的主要部門。

此后，國家發改委財金司以辦公廳名義發布了2881號文，即《國家發改委辦公廳關于進一步規范地方政府投融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》，其中對上述兩個70%的規定，只提到了一個。即：凡是申請發債的投融資平臺公司，其償債資金來源70％以上（含70％）必須來自公司自身收益，且公司資產構成等必須符合國發（2010）19號文件的要求。

國家發改委財金司官員解釋稱，政策只需要審核能夠發債的標準即可，達到標準的就可以發，達不到的，就不予受理。因此不需再專門規定不可發債的標準了。

事實上，由于土地等收入可以算作城投公司的經營性收益，因此政策對于大部分城投公司的發債約束效果已經大打折扣。

一波三折

國家發改委2881號文件的出臺，讓城投公司看到了光明。

上周，隨著重慶“11渝輕紡債”、貴陽“11筑城投債”、杭州“11杭工投債”三筆總計39億元的城投債的成功獲批，2011年城投債大門洞開。

襄樊建投總經理陳敬東說，這份文件出臺后，城投公司至少不再模糊了。知道了發債需要什么樣的手續，城投公司發債又回到了正常的軌道上來。

據國家發改委財金司相關官員介紹，自國務院去年6月出臺整肅地方融資平臺公司的19號文（即《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》）后，財政部、發改委、銀監會等四部委先后會簽了兩份文件用來規范融資平臺公司發債。

在國發19號文下發后的半個多月時間內，國家發改委暫停了對城投債的審核。此時，城投公司迎來風聲最嚴厲的政策時刻。各大銀行對城投公司的信貸閘門也一度全面收緊。

不過，各地的城投公司此后不久即迎來了政策的 “解凍”，2010年7月，國家發改委開始重新審核城投債發行。不過，券商和各地城投公司普遍反映國發19號文定義比較模糊，讓人拿不準，也不知道材料到底該如何報。

直到去年12月末，國家發改委正式下發了2881號文，這也成為了此后城投公司發債的最主要政策標準和依據。

對于那些主要承擔污水處理、路橋建設等任務的城投公司來說，上述文件規定，如果其經營收入主要來自承擔政府公益性或準公益性項目建設，且占企業收入比重超過30％的，必須向國家發改委提供當地政府債務余額和綜合財力的完整信息。而如果該類投融資平臺公司所在地政府負債水平超過100％，其發行企業債券的申請將不予受理。

除此之外，該文件規定不得將公立學校、公立醫院、公園等不易或不能變現的公益性資產作為資本注入投融資平臺公司。對于已將上述資產注入投融資平臺公司的，在計算發債規模時，必須從凈資產規模中予以扣除。

城投債未來

目前，大多數城投公司發債都投向了公益性項目。

根據財政部財科所做的研究分析，近年來，全國各地各種類型的城投公司，其資金支出中，70%-80%用于沒有盈利可言的公益性城建項目投入；10%-20%用于污水處理、垃圾處理等盈利能力不確定的準經營性項目；8%-10%用于支付累積的貸款利息。

襄樊建投總經理陳敬東說，國務院此次整頓的城投公司，主要針對的是一些縣市級的公司，手中土地儲量有限，又沒有其他收入來源，地方財政實力又比較小，這樣的公司發債風險的確會比較大。但對于那些運作成熟的大的公司來說，城投債審核標準規范后，可以繼續發債。

國信證券針對國家發改委2881號文的分析報告認為，發改委所擔憂的并不是平臺債務的存量以及發行量，而是由于運作不規范、不透明所帶來的未知的風險。

如果地方政府嚴格落實發改委2881號文的精神，2011年發改委并無對城投債總量控制的傾向，其發行量較有可能超過2010年水平。

根據公開消息，已經結束的全國地方融資平臺貸款清查結果顯示，截至2010年6月末，全國地方融資平臺貸款余額為7.66萬億，其中發現有問題的地方融資平臺貸款2萬余筆，涉及貸款金額約2萬億。

盡管如此，銀行仍認為對地方政府融資平臺貸款的自查結果遠好于預期。財政部財科所的一位專家表示，所有銀行均認為，只有一小部分這類貸款需要額外的抵押。銀監會的目的在于推動銀行與地方政府談判以減少潛在的風險，而非刺激不良貸款加速暴露。因此，銀監會專門針對地方政府融資平臺貸款制定撥備政策的可能性較小。

知情人士稱，作為整頓地方融資平臺綱領性文件的“國發19號文”，其實是有效期的，大概為2-3年。國務院整頓融資平臺，最終將過渡到允許發行地方政府公債。此后還將有諸如《公共債務法》、《財政基本法》等新的規定出臺。

事實上，經歷過國務院此輪的清理整頓風暴，絕大多數城投債都已經改頭換面。在國家發改委后來審核通過的眾多城投債中，大部分被命名為“市政債”、“公用項目債”等，或者被直接稱為“企業債”。