作為平抑商品房上漲過快的重要戰略，保障房計劃一直是中央和地方政府長遠調控的重要組成部分。此前，經濟適用房、租賃房和動遷配套房共同組成上海住房保障體系。其中，經濟適用房在兩年前即被地方政府強推為保障房體系的重頭。

然而，過去一年的運作中暴露出種種問題，讓經適房主力角色開始淡化。而被業界一致看好的公租房，由于涉及更為復雜的運作門檻和機制設定，仍在試點階段未成氣候。

政府的種種實際操作顯示，通過對動遷房的大規模建設和提前入市政策，已成為當前上海住房保障工作的重中之重。

經適房：由重轉輕

風起于青萍之末。一則上市公司的公告，似乎宣告雄心勃勃的上海經適房計劃，已騎虎難下。

停牌中的中華企業（600675.SH）11月5日宣布，控股子公司上海房地產經營（集團）有限公司將其所持有的上海瀛程置業有限公司90%股權全部轉讓給控股股東上海地產集團。瀛程置業是上海外環內最大經濟適用房——華涇項目的開發公司。該項目占地面積137951平方米，建面約380694平方米，項目總投資約34.5億元，于去年12月份已完成主體結構封頂，計劃在今年11月30日前交房。

上海地產集團相關人士介紹，股權轉讓的主要原因是，華涇項目的性質于不久前由經適房調整為公共租賃房、配套商品房及公建配套設施。

關于華涇項目調整后的各種房源的比例，上海地產集團相關人士表示，具體還沒有確定，最終要聽政府部門的要求。按照原先的計劃，住宅建筑面積為31萬平方米，其中經適房為2988套，配套商品房為1572套，經適房比例超過60%。

華涇項目性質調整原因，無論是開發商上海地產集團還是項目主管部門上海住房保障與房屋管理局，均未給出答案。

過去的幾年中，經濟適用房可謂上海市保障性住房工作的重中之重。上海市花費多時精心設計，推出了堪稱“全國最嚴”的準入制度。市主要領導還在2009年提出的2010-2012年保障住房建設計劃中，安排開工30萬套經濟適用房，超過所有保障房建設量的40%。

“這符合政府的行為特點，就熟不就生?！币晃唤咏Ｕ献》繘Q策層人士向本報透露，在經適房、公租房和動遷房組成的保障性住房體系中，動遷房并不能算嚴格意義上的保障性住房，而公租房的運作程序在國內仍是新鮮事物。

“而經適房這個品種，全國各地都做過，上海也曾有過類似的安居工程，操作起來也比較簡單，成本回收快，見效快。始于2006年年底的樓市價格飆升，讓地方政府迫于輿論壓力需盡快推出保障房的計劃，經適房自然成為首選?！辈贿^，這一思路在今年出現了變化。

上海市規劃與國土資源局日前公布，上海市2010年計劃供應770公頃保障性住宅用地任務已基本完成，占到所有供應住宅用地中的7成。而經濟適用房用地僅為119公頃，占保障用地的比重不到16%。

目前，這些保障性用房主要由幾家上海大型國企承擔開發。其中一家國企人士透露，公司過去建設了數百萬平米建筑面積的保障房，但是其中不同類型的房源性質，一直在調整，“具體的結構比例，我們也說不清楚?！?

無論是建設比例從40%到16%，還是已建成經適房的轉作它用，都昭示當地政府對待經適房態度上的轉變。

“變化主要來自于兩個方面原因，”上海市保障性住房政策智囊團成員、復旦大學住房政策研究中心執行主任陳杰介紹，一個是中央政策和輿論的指引，李克強今年來多次強調要加強多層次保障性住房體系建設力度，政策口徑中公共租賃房取代經濟適用房成為焦點。而在上海市內部，人大和政協針對經適房的比例也出現了不同的聲音。

另一個原因在于上海今年首批經適房試點，碰到了一些難題?！敖涍m房的價格定低了，補貼太多，政府負擔重了，價格定高了，老百姓又買不起?！睋?，試點工作三個月過去了，徐匯，閔行兩區2000多戶有資格買房的家庭，至今仍有數百戶沒有買到房子。

公租房：難當主力

實際上，主政官員似乎早已覺察經適房可能出現的問題。今年經適房首批試點期間，上海市住房局住房保障處處長李東告訴本報，正在研究針對外來人口的公共租賃房政策。

前述華涇項目性質的變化，也就是由原先的經適房、商品配套房改為公共租賃房和商品配套房。

“租賃房一般選擇在交通比較便利的位置，華涇項目正好符合這一條件，周邊房價已經達到2萬元多，如果拿來做租賃，比較好出手，保留產權還可以實現增值，如果作為經濟適用房低價賣掉，有點可惜了?！标惤芊治稣x擇此項目改作公租房的理由時說。

雖然從中央到地方上，都將公租房作為目前的工作重點，但分析人士認為，短期內，它并不會成為主力的保障房類型。

據前述接近決策層人士透露，在建設總量方面，政府智囊專家曾經建議列出上海公租房建設5年的規劃，但政府并未同意這一進程表?！肮夥繒恋泶罅康馁Y金，建設壓力很大?！?

在上海市的計劃中，公共租賃房將主要引入社會資本進行運作。理想狀態應該是，國有企業、民營資本、房產公司、甚至保險公司等大型金融機構，作為項目主要參與者，政府的角色則是宏觀調整。

不過，由于各方對新機制都沒有運作經驗，目前，上海市主要以國有企業做試點。本報了解的情況是，除了華涇項目以外，上海市另一家大型國企也在另一個外環內的項目上做公租房的試點。未經證實的消息顯示，兩個試點項目的公租房數量，也就是幾百套左右。

動遷房：被爭議的“大頭”

經適房難賣、公租房大規模上市又尚需時日，上海真正在迅速推進的保障房，是動遷房這一品類。

在2010年上海已經完成的保障房供地明細中，除了119公頃的經適房外，公共租賃房用地14公頃，動遷安置房590公頃，中小套型普通商品住宅用地41公頃。其中，動遷房占到保障房用地的一半。

這一數據剛剛出爐，市場便有質疑政府在玩數字游戲：“動遷房到底是不是保障房？”

上海財經大學不動產研究所常務副所長姚玲珍認為，從嚴格意義來講，保障房并不包含動遷房這樣一個品種?！暗莿舆w房覆蓋的，不僅僅是大型市政工程的拆遷戶，也包括對老住宅區改造的拆遷戶，客觀上也改善了居民的住房水平。所以從中央到地方，動遷房還是被勉強裝入保障房的序列?！?

而事實上，動遷房也的確能分擔掉經適房的一部分保障壓力。本報在徐匯、閔行兩區經適房分配期間調查發現，大部分的經適房選購者所居住的老房子，也多在舊城改造的計劃內。這些家庭知道自己的房子今后將拆遷，就不愿意將其賣掉以承擔經適房首付，成為經適房難賣的原因之一。

而一旦加快動遷房的建設，很多家庭居住條件通過此渠道得到改善后，就不再屬于經適房保障的序列。

不過，動遷房一直是上海市住房建設的大頭。本報獲得的數據顯示，從2005年-2009年，上海建設的動遷安置房已開工3772萬平方米。姚玲珍告訴本報，2004年到2006年，由于世博等市區重大工程，上海市年動遷戶數在10萬以上，這兩年少一些，但每年也有七八萬戶的量。

姚玲珍說，雖然這兩年舊城改造少了些，但是由于2007年以后，上海拆遷補償選擇貨幣形式的已經很少，基本上是以實物補償為主，所以動遷安置數量仍然居高不下。

“一方面動遷出來的土地以高價流入了市場；另一方面七八萬戶的動遷安置房又對住房產生新的需要，這是上海一直以來房地產市場發展的重要組成部分?！敝蟹啃欧治鰩熝ㄐ壅f。

事實上，動遷房不僅僅在于其幫助地方政府完成了保障房任務，更重要的是，上海新政中動遷房提前入市的規定，將直接改善商品房市場供應狀況。

薛建雄分析，上海動遷高峰期始于2005年前后，這些動遷房按照原有規定需要等到2011年方能入市，這部分房源對市場的影響力并未顯現。然而，日前出臺的上海新政將其動遷房上市期限由5年縮短為3年，其成本價格又比周邊普通商品房低3成左右。這些房源的入市，無疑將大大提高二手商品房市場的供給。

據統計，上海市仍在動遷居民手中的滿3年的動遷安置房共有13.6萬套，面積為1200余萬平方米，這一數量與目前二手商品房相當。上海房產交易中心數據顯示，截至目前，上海二手房掛牌量有15萬套，面積為1696萬平方米。