經濟觀察報 記者 周其仁 長期以來，我國城鄉經濟社會發展形成了嚴重的二元結構，城鄉分割，城鄉收入差距不斷擴大，治本之策還需統籌城鄉發展。四川省成都市從2003年開始，就把城鄉統籌作為地方施政綱領。幾年來，該地區創造了豐富的綜合改革實踐經驗。最近，一度備受爭議的成都經驗引起各方濃厚興趣。本文作者帶領北大國家發展研究院部分師生組成的研究團隊，于2008年以來在成都地區做了比較系統的調查研究，完成了第一份調查研究報告。本文是作者在2009年6月國土部“城鄉土地管理制度改革研討會”上的發言稿的基礎上所作的最新修訂，以期為廣受關注的成都改革提供一個不同的視角——

成都經驗對我們的吸引力首先來自城鄉統籌的全局意義。從空間上看，中國不是城，就是鄉，所以城鄉統籌雖然只有四個字，卻代表了國民經濟的全局。成都市從2003年開始，就把城鄉統籌作為地方施政的綱領。五年過去了，在成都這個地方發生了很多新鮮事，創造了豐富的綜合改革實踐經驗。

由北京大學國家發展研究院部分師生組成的研究團隊，從2008年以來在成都作了比較系統的調查研究，完成了第一份調查研究報告，《還權賦能：奠定長期發展的可靠基礎——成都城鄉統籌綜合改革經驗的調查研究》（已交付北京大學出版社出版，部分見《經濟觀察報》2009年6月29日第425期，41版），由一份總報告和八份專題報告組成。

我們報告的主線就是研究成都經驗。從全國情況看，城鄉統籌還是非常艱巨的任務。2003年全國城鄉居民收入的差距是3.21：1；五年過去后，包括中央政府取消了農業稅費、大幅度增加了農產品補貼、對農村投資和財政的轉移支付，所有這些措施加到一起，2008年城鄉居民的收入差距比2003年還有所擴大，為3.33：1，絕對差距則達到了人均12000元。這里當然有不少問題值得研究。不過我們也看到，同樣從2003年到2008年間，成都作為我們國家少有的幾個有千萬人口以上的大都會城市，卻出現了城鄉人均收入差距略有下降的跡象。雖然下降幅度尚?。◤?.64：1收縮為2.61：1），而我們也難以斷言這個略為下降的趨勢一定就能持久，不過，與全國平均水平和北京、天津和上海這些直轄市繼續擴大城鄉居民收入差距的趨勢相對照，成都市略微收窄城鄉收入差距的結果還是引起了人們高度的興趣。

我們是從這個角度來觀察成都經驗的，發現這里的做法不單是將地方財政性資源向農村和農民傾斜，而且啟動了土地制度和其他制度方面的改革，通過重新界定財產權利，使經濟資源在城市化加速積聚和集中所帶來的土地級差收入，在分配上更好地兼顧城鄉人民的利益。我們認為這一經驗有普遍的價值。

而本文是我們在實地調查研究的過程中，從成都的實踐經驗中得到的啟示，共有四點。

啟示一：“級差土地收入”是一所偉大的學校

成都的改革實踐給我們第一個啟發，就是充分認識和利用土地級差收益這個規律，為城鄉統籌和國民經濟發展的大局服務。大家普遍注意到，在城市化進展中，土地僅僅因為位置的不同，市場價格的差別就非常大。那么，這個經濟現象背后的規律是什么呢？就是經濟活動內在的積聚和集中趨勢會產生新的價值?；镜慕洕览硎?，當人口、勞力、技術、資本等等在流動中積聚起來后，就比較容易提升分工層次，從而就可以增加收入。因此，是資源的積聚和集中，推動著人們互相競爭具有優勢位置的土地。一般來說，越是在城市或商業中心的地方，土地價值就越高；反之，地價隨著離開中心的距離而降低。這是很普遍的，任何允許資源自由流動的地方都可以看到這個現象和規律。

中國的實際情況表明，我們對級差土地收入規律的認識和掌握，雖然在改革開放以來有了突飛猛進，但總的說來還處在一個很初級的階段。

譬如中國的城市化程度還是低。不但歷史上低，就是改革開放后，城市化速度有了急速的提高，但直到今天為止，還是低于世界平均的城市化程度。特別是在城市化過程中，中國100萬人口以上的特大城市人口占全部城市人口的比例，目前只有15%，低于世界平均水平 （18%），更低于日本（44%）、美國和德國（均為42%），只高過菲律賓一個百分點，印尼四個百分點（2005年）。這說明，我國資源在空間的積聚程度還是嚴重偏低。積聚程度偏低，級差土地收益的潛力就遠沒有得到充分發揮。

新的情況是，自上世紀90年代以后，中國城鎮建成面積的擴大速度快于人口的城鎮化率。這說明，雖然資源與人口的積聚程度都在提高，但空間資源的集約與積聚程度，還是趕不上人口和勞力的積聚程度。最為反常的是，隨著大量農民向城市集中，城鎮空間急速擴大，農村的居住和建設用地面積也在繼續擴張。這就是上一次我在天津會議上講到的，城市擴大，農村也擴大，兩頭擠占，使得中國本來就不算富余的那點耕地，成為需要政府特別保護的對象。這些說明，在利用資源的積聚與集中、釋放更多級差土地收入這個方面，還有很大的差距和余地。

成都的實踐表明，充分而主動地利用級差土地收益規律，不但可以更合理地配置城鄉空間資源，而且可以給城鄉統籌提供堅實的資金來源與工作平臺。在成都已大范圍開展的“國土整治（包括農地整治和村莊整治）的經驗中，我們看到推進農村國土整治所需要的龐大資本，基本上不可能來自農村和農民的自我積累，而只能來自于城市化推高了的土地收益。通過農村國土整治所增加的農地和農村建設用地指標，又經由“占補平衡”和“增減掛鉤”，進一步推動土地資源的集約利用，從而釋放出更多的級差土地收益。這說明，唯有城鄉統籌才可能形成城市資本與農村閑散土地資源的良性互動，才能在城市化進程中更集約利用日益稀缺的土地資源，并為更公平地分配級差土地收益提供經濟基礎。

啟示二：“確權”是土地流轉的前提與基礎

人們知道，級差土地收入是在資源的流轉中產生的。因此，要發揮級差地租規律的作用，就要啟動土地資源的流轉。但是，成都的實踐卻提醒大家注意，在我國還有比土地流轉更根本、更基礎的工作有待完成，這就是對農村各類土地和房產資源普遍的確權、登記和頒證。

成都市2003年提出通過“三個集中”來推進城鄉統籌，到2008年提出全面推進農村產權改革，其首要內容就是確權。這里講的確權，不僅限于明確界定土地的集體所有權，而且要明確界定所有農村耕地、山林、建設用地和宅基地的農戶使用權或經營權，以及住宅的農戶所有權。成都改革的邏輯是，如果不以確權為前提和基礎，貿然以行政手段發動大規模的土地流轉，那么這個流轉的主體就不可能是農民，卻很可能是其他權力主體，從而使土地流轉成為其他權力主體侵犯農民財產權利的又一輪機會。那樣的話，就背離了城鄉統籌的初衷。

我們在調查中看到，提出確權不容易，認真執行更艱難。這是因為，多少年來我們對農村土地資源就沒有完成普遍的、有明確法律表達的產權界定。雖然，農村土地（包括山林）的所有權歸農民集體，使用權、經營權和承包權歸農戶，以及農民住宅的所有權歸農戶，早已是我國農村經濟生活的基本現實，但是這樣一種實際存在的權利關系，至今尚沒有完整的、普遍的法律表達。加之多年來農村人口、勞力、行政區劃、政策和體制的諸多變化，大量歷史遺留問題欲理還亂。要在農村土地房屋實際占有的基上，建立一個能被普遍接受的、具權威法律表達的農村財產權利體系，當然不是一件容易完成的任務。

成都經由試點，摸索出一套實際可行的確權程序。其中最為人稱道的，就是發明了 “村莊評議會”（有的地方叫“村資產管理小組”），把歷史上擔負過村莊公共管理責任的長者推舉出來，由他們根據對多年來沒有可靠文本記錄的土地、房產變動的回憶，對入戶產權調查和實測結果進行評議，特別是對存有異議和紛爭的疑難案例進行梳理，并把評議結果作為確權預案公示，直到相關利害的各方都接受，才向政府上報確權方案。由此，農村產改的確權，已從一個比較抽象的口號，發展為由動員、入戶調查、實地測量、村莊評議與公示、法定公示、最后由縣級人民政府頒證等環節組成的可操作程序。

經驗表明，確權加流轉，才能實現同地和同價。這個順序不可顛倒，否則一哄而起的“土地流轉”，有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。成都的確權先行，消除了土地制度改革的系統性風險，為深化改革加上了一道保險閥。這也啟發了我們，老講保護農民利益，為什么不能讓農民有權自己保護自己？要農民有權保護自己，首先他們的資產要有清楚的權屬界定，并且由政府提供一個普遍的、權威的合法憑證。

在改革開放過去的三十年里，我們至少已經有了三個參照系，可以表明權利的清楚界定，可以帶來多么重大的變化和產生多么長遠的影響。

第一個參照系，是上世紀80年代早期的農村聯產承包，那是把農地的耕作權還給了農民。就這么一個變化，農村常年解決不了的溫飽問題就基本解決了。第二個參照系，是從上世紀80年代中后期到90年代，把農產品的銷售權、賣糧權還給了農民，恢復了市場，根本廢除了統購統銷制，結果我國農副產品多少年供不應求的歷史就結束了。第三個參照系，是上世紀90年代中后期在城市居民中改革了住房制度，結束了單位福利分房體制，搞了房改房，也是還權于民，結果就創造出一個城市房地產產業，史無前例地改善了我國城鎮居民的住房條件，也為保障性住房的建設提供了經濟基礎。

這三個參照系都說明，要保護農民利益，最重要的就是確立農民的權利，其中特別包含財產的轉讓權。我們再不能把農民看作是被監護對象，要承認農民和城里人一樣，同樣關注自己的利益，同樣能對環境的機會和風險做出理性反應。問題是他們要有權這么做。

從這點看，成都的改革經驗有根本意義。我們在都江堰茶坪村看到一條標語，“確權是基礎，流轉是核心，配套是保障”。這三句話點出了釋放土地級差收入的全部關鍵。都江堰的柳街鎮最早進行確權試驗，農民對此關心和參與的熱情程度，是多年來沒有見過的。這說明，農民對自己財產取得合法的表達，對確權頒證，是非常關心的，正如城鎮居民對房產證、土地使用證等等非常關心一樣。我們也問了農民，土地本來就歸你們家用，房子本來就是你們自己住，為什么還要產權證？他們這樣回答：產權證可以幫助農民保護自己財產的權利。比如起了矛盾和糾紛，要講清楚資源誰屬，才能裁定誰侵犯了他人、誰被他人侵犯。沒有財產的法律表達，要講清楚財產誰屬雖然也可能，不過就是太費勁！這是說，產權證可以降低人民保護自己財產的成本。

更重要的是，資源流動帶來轉讓的新機會，也帶來新的麻煩。一個農民生于斯，長于斯，終身廝守自己的土地與房屋，有沒有產權證不當緊，橫豎占有就是所有?？墒谴笠幠Ａ鲃影l生后，他到千里之外打工，而老家有一個房子需要出租、轉用，沒有產權的合法表達，就難以靈便地捕捉流動重組的機會，因為不方便與人訂約。這里順便提一句，中文里的“契約”似乎比英文的“合約”有更豐富的含義——有 “契”（產權證書）才容易“約”，契書（產權的合法證書）可以大大降低了人們達成合約的成本。

所以，普遍地給所有農民辦理農地承包經營證、山林承包經營證、房產證所有權證和宅基地使用權證，加上土地的集體所有權證，意義非常重大。不要看確權的工作很瑣碎、很麻煩，也要追加不小的財政開支，這可是社會主義市場經濟的基礎設施，修建時投入巨大，一旦投入使用，可以長遠收益。我們在成都不少基層的國土所、國土局，看到堆積如山的待辦產權證書，也知道基層村莊和有關專業部門為此付出了艱辛努力，認為這是一件有長遠重大意義的工作。城鎮居民已經擁有的權利，農村居民也應該擁有，否則城鄉統籌從何談起，“公共服務均等化”又從何談起？

啟示三：探索改革現行國家征地制度的現實途徑

成都的改革不僅涉及土地管理制度和政策的小調整，而且涉及現行國家征地制度的根本變革。從戰略目標上看，十七屆三中全會已經提出要區分公益性用地和經營性用地，并“逐步縮小征地范圍”的戰略目標。從未來看，唯有公益性用地才可以動用國家強制性的征地手段。這是因為，唯有為了公益而行使國家的強制征地權，才在公理上講得通。目前盛行的為經營性項目而隨意動用國家強制力，早就是說不通的事情了。所以，縮小國家征地范圍是大勢所趨，不可阻擋。問題是，怎樣來實現這個重大的轉變，怎樣從一切工業化、城市化用地都靠國家征用，轉向只有公益用地才動用國家征地權，經營性用地則要講產權、講合意、講市場交換的新體制？

成都經驗很重要的一個方面，就是探索一條改革國家征地制度的現實路徑。我們看到，大概有這么幾個環節。第一個環節，在征地制度框架內，主動改變級差土地收益的分配模式，適當擴大政府征地所得對農村和農民的補償,通過占補平衡和掛鉤項目從都市的土地收益中，逐步拿出一個大數目，返還農村投入土地整治。這從經濟道理上說，就是提高征地所得的返農比例，提升國家征地的成本，以此改善征地的收入分配，也部分抑制征地的需求量。這與“逐步收縮征地范圍”的戰略意圖是相容的。

第二環節，適當擴大征地制度的彈性。譬如都江堰向娥鄉書記介紹的，那里在災后重建騰出了三千畝非經營性建設用地，復墾后新增加的耕地留在原處，但“解放”出來的農村建設用地的指標卻可以流轉到靠近成都的雙流區，換回6億元重建資本。從向娥鄉到雙流區的距離這么遠，實際上就是擴大了掛鉤項目的空間半徑，以實現更高的級差地租收益。這里有個矛盾，就是掛鉤項目半徑的延長雖然可以提高級差土地收入的總量，但項目執行的監管卻隨著半徑的延長而變得更為困難。這也是現行政策限制掛鉤項目實施范圍的一個原因。成都的經驗表明，只要嚴格保證農村減少的建設用地得到復墾，就可以適當拉長掛鉤項目的半徑，從而實現更多的級差地租收益，也增加農民可分享的利益。

第三環節，尋找保護耕地的新機制?，F行征地制度高度依賴行政權力配置土地資源，除了保證級差地租集中為城市化的資本之外，還有一點就是方便用行政權力來貫徹保護耕地的政策目標。所以，任何對現行征地制的改革，倘若不能找到保護耕地的新機制，就難以被各方所接受。成都市完全知道這個硬約束，所以成都改革經驗很重要的一個方面，就是從地方的土地出讓金里每年拿出26億-28億元，直接通過補助農民的民生而保護耕地。成都市長葛紅林介紹，這里基本農田每畝每年補400元，一般農田補300元。這至少反映了地方政府的努力，從地方性的土地收益中拿出一個數目來保耕地，為大規模利用市場機制、充分發揮級差地租規律創造條件。

最后一環，縮小征地與擴大集體建設用地入市并舉。前面講到，級差地租規律是一所偉大的學校。其實，在近年市場關系的發展中，認真學習并運用級差地租規律的，不但包括國有土地的所有者、城市政府和開發商，也包括集體土地的所有者和各類使用者。特別是在大都市的城鄉接合部，在城市地租地價急速上漲、政府嚴控耕地面積的雙重約束下，集體建設用地直接入市構成了一個新的態勢。這方面，不但大量 “歷史遺留問題”老樹接新枝，而且也提出了一些新問題，出現了新形式和新動向。成都的改革試驗，面對現實而不是采用“鴕鳥政策”回避現實，在堅持城鄉統一規劃、嚴保耕地的前提下，在改革試驗區的框架內，大膽而又謹慎地為農村建設用地入市提供創新的合法通道。特別是在利用級差土地規律為災后重建方面，推出了開創性的城鄉聯建政策，進行了有益的探索。成都的經驗說明，農村集體建設用地可以、也應該在中國的城市化、工業化中發揮更大的作用。要統籌城鄉、建立統一的土地市場，就不但不應該歧視農村集體建設用地入市的權利，而且要為集體建設用地公開、合法、有序地入市，創造更完備的政策、法律與體制配套的條件。

我們在成都看得清楚，從改變現存征地制度的分配關系入手，適當擴大征地制的彈性，尋找更可靠的耕地保障機制，加上縮小征地制與擴大集體建設用地入市并舉，是可能比較平穩地改革現行的國家征地體制，逐步轉向公益性用地靠征用、經營性用地靠市場的更公正、也更有效率的新體制。

啟示四：努力找尋新的平衡點

眾所周知，土地資源具有空間上的唯一性。一幅土地，用到城市就不能用于農村，用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與過時觀念的雙重糾結，在土地經濟問題上常常包含對立的看法。這也是改革土地制度的困難所在。成都給我們的啟發是，千難萬難，也要盡最大努力找尋新的平衡點。這是因為，在我國急速的城市化過程中，只要更充分發揮級差土地收益規律的作用，人們總可能找到更多的辦法來使各方的利益都比原來的狀況有所改善。這個基礎是存在的，問題能不能充分反映到觀念上和改革的策略選擇上來。無論如何，要堅持尋找新的平衡點。

比如耕地和建設用地，兩者之間當然有矛盾。但它們之間就斷然沒有任何統一性？成都的經驗證明，只要盡力尋找，平衡點還是有的。因為耕地上的農產品最后賣到哪里去？還是要賣到城市去。農業落后有很多原因，其中一個很重要的原因是城市遠不夠發達，所以既沒有足夠的市場需求，也無從對農業提供現代技術、資金和人才的投入。成都就堅持在對立的統一中尋找新的平衡點，譬如在有限的耕地資源外，還有大量集體建設用地遠沒有得到充分利用，那么在城鄉統籌的方略下，可以做到既通過保護耕地直接保護農業，又充分利用城鄉建設用地發展工業和城市、最后間接刺激農業的發展。這充分說明，既看到對立，也看到統一，就能夠找到新的利益平衡點。

對于農村建設用地特別是農村居民自用的宅基地，不少人擔心如果允許流轉，會不會造成農民的流離失所。這種擔心有道理。但是在成都，深入下去就不難發現這里面還有一個量的臨界點：保證農民的居住權，包括那些進城務工失敗了再回鄉農民的居住權，人均30-35平方米的宅基地怎么也夠用的了。事實上，歷來政策規定的農村宅基地面積，也就是人均30平方米?？墒窃谑聦嵣?，由于多年集體經濟的福利分地和憑身份分地，誰不多占誰就吃虧，農民實際占有的宅基地面積普遍超過了人均30平方米的水平。成都怎么找新的平衡點？就是把農村人均150平方米、或者130平方米居民占用的建設用地分開處理，其中人均30-35平方米的那部分用來保證每個農民的居住權；余下的部分明確為“其他農村建設用地”，經由合適的程序可以釋放出來進入流轉。

這類探索，我們認為非常有價值。其中最有價值的地方，我們認為還是思維方法，因為正如成都市委書記李春城講的，現在要是大家看法完全一致，那一定就不是重大問題。改革開放30年了，容易解決的問題早解決了，剩下的都是棘手的、利益糾葛和觀念分歧嚴重的。在這種情況下如何推進改革？成都的經驗是無論多么困難，絕不放棄，絕不動搖，堅信一定可以在改革中找到新的平衡點。就算一時找不到，也要在實踐中繼續努力尋找。

最后我們也有一些建議，供成都繼續推進城鄉統籌、綜合改革的實踐者參考。主要有三條。

第一條，凡是大家意見分歧比較小的，改革效果明顯的，希望成都的實踐能做出一個更大的量來。比如全面的農村確權，還有大面積的國土整治，做幾個點、幾條線雖然也不容易，但還是不夠，要按“全域成都”的理念，成片地普遍做開來。經驗表明，在點和線上管用的，還不等于最后被證明就普遍管用。一定要大面上行得通，像當年的農村包產到戶一樣，漫卷天下，才算真正行得通。

第二條，改革現行土地制度不可避免要遇到不少敏感的環節，應利用中央授予的試驗區地位，大膽試驗，為全國的改革探路。哪些事情比較敏感呢？看來一個就是能不能通過土地空間位置的變化，既實現土地級差收益的增加，又保護耕地的數量不減少、質量不降低。這方面，我們也不可貿然就以發達國家當下的政策法規為依據。那里的現實是，高度城市化已基本完成，所以那里對資源的空間位置，也許可以用法令法規加以固定。中國的實際情況是城市化嚴重滯后，目前正在補歷史落后之課，因此空間資源面臨大規模的重新配置。在這個過程中，如何保證耕地總量不減少、質量有提高，又不阻礙城市化、工業化的發展，是一個前無古人的難題。中國當然無法照搬任何現成的模式，更不能“言必稱希臘”，唯有在自己的條件下試驗和實踐。

另外，對現行土地制度和政策不能容納的大量自發現象，政府究竟如何應對？貿然承認、開全國性的口子風險的確很大，可是回避難題、久拖不決，也可能釀成更麻煩的局面。出路是授權改革試驗區進行大膽的探索、經實踐檢驗和各方的評估驗收后，再得出適用全國的結論。

第三條，總還有一些更復雜的問題，目前連局部試驗的條件也不成熟。譬如與土地制度關聯度極高的財稅制度、特別是地方政府的財稅體制，究竟如何平穩完成從 “賣地財政”向財產稅、資源稅或土地稅的體制轉型？這類問題應該認真研究、提出可試驗的方案再交付改革試驗。

總之，我們在成都的調查研究中學到了很多新鮮經驗，也接觸到實踐提出的大量具有挑戰性的問題。我們愿意繼續研究成都和其他地方的改革經驗，以獲得更完備的關于中國轉型的科學認識。

（作者為北大國家發展研究院教授）