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地方“赤字預算”投影 青海財政的兩個版本
經濟觀察報?記者 席斯 地方財政赤字一直是個隱晦的事實。盡管每年提交給地方省、市人大會議的預算報告無不盡善盡美，但許多地方財政官員都清楚報告出爐前做過多少精心的“技術性處理”。
在最近召開的青海省2010年人大會議上，代表們照例收到了一份收支平衡的年度預算報告。這和年初在全國財政系統會議上記者曾得知的信息明顯不同。
“我們今年是赤字預算。沒辦法，支出太多，財力缺口大，實在無法平衡?！币晃磺嗪Ｊ∝斦d官員當時無奈地說。
而在1月29日，律師馬福祥看到的卻是另一個版本?！拔覀兪盏降目隙ㄊ瞧胶獾念A算草案，有赤字我們也不會通過??！”他是一位知名的青海省人大代表。
地方財政赤字預算有?，F行《預算法》。中國《預算法》第二十八條規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券?！?/FONT>
知情人士透露，青海并不是今年地方唯一一個出現 “赤字預算”的省份，還有其他經濟不發達區域的省份也存在同樣的問題，只不過還沒有顯性化。
“地方政府在賬面上平衡一直沒有改變，但事實上的赤字卻一直存在，地方政府背負的債務就是赤字?！敝袊缈圃贺斮Q所財政研究室副主任楊志勇說，“如果考慮地方政府債務，那么全國多數地方政府都在赤字運行?！?/FONT>
“技術性處理”
地處西部的青海省自身財力一直不足。即便經歷了前幾年的高速增長，地方本級收入 （即根據現行財政體制劃歸地方財政的收入）也不過100億元。在這輪經濟刺激政策中，原本基礎較弱的青海省自然希望增加投入，在一些工業項目和基礎設施建設上縮短與其他地區的差距。
從去年年中，省里的財政官員們就開始編制2010年的預算，最后他們得出的預算是收入103億左右，而支出則需要110億左右?！斑@些支出是我們根據今年一般支出和各種建設項目為基礎做的?！必斦d預算處官員說。
為了讓省級人大通過，這份預算進行了技術性的處理。官員們以收入為基，做了一份收支平衡的預算，但還有幾個億的支出在財政部門看來是肯定會發生的。
在預算可能出現赤字的情況下，“地方只能報送縮小的預算給人大”，楊志勇深知此中奧妙。在楊志勇看來，青?，F象其實是地方針對《預算法》所做的技術性處理。地方政府也很無奈。
不過，青海財政廳預算處的官員也強調說，“我們反復計算就是無法平衡，都是必要支出。到年底我們還是會平的，因為年度執行中，通過加強征管或一些撥款收入，這些赤字是可以填補上的?！?/FONT>
事實上，在財政收入好的時候，這種情況幾乎不會發生，可一旦經濟不景氣，地方財政收入受影響，政府支出可能會因為經濟原因反而擴大。在地方省份，如青海這樣尤其財力比較弱的地方省份必定會出現赤字。
其后果是，地方財政在年度中就需要不斷對年初已獲人大通過的預算進行追加、修補，這對于預算的嚴肅性是一大挑戰。
隱性風險加大
在楊志勇看來，首先必須承認地方財政赤字的現實，認可地方財政赤字存在的必要性，認可地方自主發債的必要性。在現實中，不承認地方債務是赤字，表面上看這符合《預算法》禁止地方列赤字的規定，但實際運行時并不利于地方政府債務信息的準確披露，不利于各界對地方政府債務風險的有效監督。
去年，各級地方政府為了提振經濟，利用地方融資平臺大量舉債，許多地方投融資平臺的債務融資 （包括銀行貸款和發行各類企業債券）都采取了對政府應收賬款質押、項目回購、土地資產質押、第三方擔保等方式增信。一些增信措施與地方財政收入和支付能力密切相關，形成了財政隱性擔保以及相應的連帶風險。
但是，這些地方債務沒有在年度預算中體現，而是形成了隱性債務。各界對這一隱性債務規模有著各種版本的預測。
全國人大財經委副主任尹中卿在接受本報記者采訪時表示，“2009年我們新增貸款9.6萬億，僅地方融資平臺就占了5萬億的規模?！彼€透露，整個2009年各地投融資平臺紛紛興起，從2009年的數據看，全國有登記的投融資平臺就達3000多個。如果連那些沒有被中央統計到的投融資平臺一起算上，有8000多個。這對于今后的國家財政來說，是一個較大風險。
“前幾年，中央花了這么大的精力解決地方債務風險，把地方縣市一級的債務減少到6萬億，現在2009年一年，我們地方就新增了5萬億的債務?！币星湔f。
舊債還沒摸清，又添新債，中央對地方債務尤為重視，督促審計署和財政部今年拿出一個有說服力的地方債務規模數據。
在尹中卿看來，地方債務的出現，也有中央法規方面自己的原因?！拔覀兊摹额A算法》，現在不允許地方赤字。那你中央不允許赤字，地方就搞債務啊，拿土地抵押，甚至拿綜合收費項目預算來貸款，這些形式，不管是隱性還是透明，都是債務，都是風險?！?/FONT>
學者們把這種隱性債務的浮出水面寄托于《預算法》的修訂，希望《預算法》修訂后，允許地方舉債，并有一定赤字。
據悉，《預算法》修訂在去年取得了一些重要進展，但地方財政官員反映，就目前征求意見內容看，并沒有允許地方預算列赤字一條，也沒有允許發債一項，只是針對發達省市舉債有了一定的松動。
地方與中央思路偏差
楊志勇認為，在分稅制財政體制下，地方財政出現赤字是一種正常的行為。目前中央與地方的事權與財權的劃分無疑會導致地方舉債發展。地方的公共服務職能越來越多，相應的稅收一直向中央集中，事權和財權出現了不匹配，這是近年地方政府不斷游說中央進行財稅體制改革的根本原因。
為了解決地方事權與財力矛盾，2009年中央政府代發2000億地方債，為地方充實資金。但這2000億作為中央赤字體現，地方做收入處理。中央政府在法律允許范圍內采取了一個迂回的辦法。而據本報獲悉，2010年，中央政府仍將代發2000億地方債，發行形式與去年相同。
很多學者認為，財權與事權的矛盾不解決，地方債務或赤字的問題就無法根除。
但隨著這一輪財稅體制改革思路的不斷清晰，財權與事權匹配已不是目標，“目前的目標已改成財力與事權匹配，即將財權集中到中央，中央通過轉移支付增加地方財力，使不同發展水平的地區享受到均等化的公共服務?！必斦恳晃还賳T說。
顯然，地方政府的期望和中央政府的思路出現了偏差，在轉移支付制度還沒有完善的情況下，地方更愿意通過各種技術處理，繞過法律去舉債，哪怕是在財政赤字下運行。
“最終解決這一矛盾，不只需要財稅體制改革，可能還需行政體制改革。比如省直管縣 （省級財政直接管理縣（市）財政的財政管理方式），縣級政府財力保障機制 (中央財政根據地方縣級基本財力保障情況實施的獎補機制)等等都需要行政改革去推動?！睏钪居抡f。
（本報記者張向東對本文亦有貢獻）
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