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深圳新政改：系統性機構再造
經濟觀察報 記者 楊興云 “我不是續任，我是從零開始，這個任期不是那么簡單”，8月5日，在深圳市人大常委會召開的四屆三十二次會議上，原任深圳市司法局局長的李英才，在獲悉自己被任命為深圳機構改革后新一任深圳市司法局局長后表示。
作為深圳首批公派赴美留學官員之一的李英才，對此次深圳機構改革的評價是：“這么大的動作，這么大的規模，涉及面及影響面前所未有?！?
8月5日，《深圳市政府機構改革方案》（下稱《方案》）正式公布后第五天，深圳人大常委會召開四屆三十二次會議，李英才等16名官員就被任命為深圳政府機構改革后政府組成部門主要負責人，備受關注的政府機構人事安排終于塵埃落定。
有分析認為，上述任命的通過，標志著深圳特區成立31年來最大的一次政府機構改革開始起步。
“本次政府機構改革的核心是清晰界定政府、市場、社會之間的關系，優化政府機制體制。這意味著政府部門的職能將從許多具體的公共服務領域中退出，交由社會組織承擔?！毙芦@任命的深圳市民政局局長劉潤華說。
劉潤華表示，前不久，民政部與深圳市政府簽署了 《推進民政事業綜合配套改革合作協議》，民政部一些重大改革項目和措施將在深圳先行試驗。目前，深圳市民政局正在民政部的指導下，連同其他部門著手相關研究工作，爭取年底前，初步構建出普惠型的社會福利制度框架，屆時，將有更多的市民享受到更多的社會福利項目。
“新的科技工貿和信息化委員會整合了深圳對產業管理所有的政府資源，接下來的難度也在于如何能使各單位的人員盡可能地融合在一起，把政府的有限資源，更加有效地配置到深圳的產業發展中去?！鄙钲谑锌萍脊べQ和信息化委員會主任王學為在會議現場接受本報記者采訪時說。
長期研究和參與深圳政府機構改革工作的深圳市社科院院長樂正在接受本報記者采訪時認為，此次深圳政府機構改革從表面上看是調整事權，精簡機構，提高效率。而實際上，深層次的原因則是為了 “從根本上解決政府職能的轉變”。
“尤其在經濟運行領域，不管或不直接管，通過市場或是以服務外包的方式讓渡給社會解決，總而言之，通過機構改革達到減少政府對經濟社會事務進行干預管理的目的?！睒氛硎?。
低調推進
深圳市委一位參加《方案》起草制定的官員向本報記者介紹，建市29年來，深圳共進行過四次行政審批制度改革、七次行政管理體制改革。而早在2003年，深圳就已經率先開始探索“行政三分”及對政府機構實施“大部制”改革。
按照當年的設想，即是將海陸空所有交通管理合并，實行“大交通”模式；將內外貿易及工業產業整合，成立貿工局；將文化藝術、新聞出版、廣播電視、版權工作一統，實施“大文化”；將城管、市政、園林、綠化愛國衛生及綜合執法歸并，實行“大城管”。
他表示，本來已經箭在弦上的改革，后來由于媒體將尚未正式報批的“行政三分”大肆炒作成西方的“三權分立”而被高層緊急叫停，最終流產。
“此次在宣傳方面的低調，應該說在很大程度上就是吸取上次改革最終流產的教訓?！鄙鲜龉賳T表示，此次改革由于涉及機構的大規?？s減歸并，以及大量崗位特別是領導崗位的減少，因此顯得尤為敏感，因此深圳市委市政府對此高度重視。
事實上，在近期召開的深圳市委四屆十二次全會上，深圳市委書記劉玉浦代表深圳市委常委會做報告時即強調：“這項工作牽涉面廣、事關重大，當前‘三?！蝿沼质址敝?，必須確保做到人心不散，秩序不亂，工作不斷，照常運轉?！?
為此，7月31日，深圳市還專門制定下發了 《關于嚴明紀律切實保證政府機構改革順利進行的通知》，要求各部門各單位領導特別是主要領導要帶頭遵守各項人事紀律、財務紀律及其他各項紀律。
通知特意強調，嚴明政治紀律：嚴禁以各種非組織行為，或利用手機短信、互聯網等方式散播不實信息，干擾和影響機構改革工作，對違反者，一經發現要嚴肅查處。
值得一提的是，在強調紀律，要求各級黨政領導班子服從安排，不談條件、不講價錢，堅決執行的同時，劉玉浦也沒有忘記對即將面臨利益調整干部們的安撫。他在講話中也承諾 “市委、市政府也會對大家負責，讓大家各得其所、各盡所能”。
機構再造
根據上述深圳市委政策研究室參加《方案》起草制定的官員介紹，此次深圳政府機構改革最大的亮點，是在設置了“委員會”這一政府部門架構的同時，還對不同職能部門領域進行了分拆合并。
新設置的7個委員會包括：發展和改革委員會 （整合原工商局物價局的定價職能、統計局的統計分析和信息發布職能，聯系統計局）、科技工貿和信息化委員會（整合原貿易工業局、科技和信息局、高新技術產業園區領導小組辦公室、高新技術產業帶領導小組辦公室、保稅區管理局、信息化領導小組辦公室）、財政委員會（整合原財政局與地稅局）、規劃與國土資源委員會（整合原規劃局、國土資源和房產管理局）、交通運輸管理委員會（整合原交通局、公路局、城市交通綜合治理領導小組辦公室、軌道交通建設指揮部辦公室）、衛生和人口計劃生育委員會（整合原衛生局、人口和計劃生育局和食品藥品監督管理局）、人居環境委員會（整合原環境保護局、建設局、水務局，聯系氣象局）。
此外，整合原有的人事局、勞動和社會保障局成立人力資源和社會保障局，整合原文化、旅游、體育局為文體旅游局。成立新的市場監督管理局，將原工商行政管理局、質量技術監督局、知識產權局的職責，以及衛生局飲食環節的食品監管職責整合劃入市場監督管理局，上述三局不再保留。
據了解，根據方案，深圳政府現有直屬機構中公安局、教育局、民政局、司法局等共7個機構暫不作調整。此外，市委駐深單位工作委員會有關駐深單位管理的政府職能劃入科技工貿和信息化委員會，駐深單位黨的工作職責劃入市委直屬機關工作委員會，不再保留市委駐深單位工作委員會。
根據《方案》，按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，深圳市政府將設置31個工作部門，根據部門職能定位分別命名為 “委”、“局”、“辦”。主要承擔制定政策、規劃、標準等職能并監督執行的大部門，稱為“委”；主要承擔執行和監管職能的機構，稱為“局”；主要協助市長辦理專門事項，不具有獨立行政管理職能的機構，稱為“辦”。同時，將一部分主要承擔執行和監管職能的 “局”，交由承擔制定政策、規劃、標準等職能的“委”歸口聯系，將一部分“辦”交由市政府辦公廳歸口聯系。
行政層級改革試驗田
上述參與《方案》起草制定的官員向本報記者表示，此次深圳政府機構改革的亮點，除在行政架構上實施“大部制”，還有精簡層級，推進行政層級改革試點。
6月30日剛剛掛牌的深圳市坪山新區，被選定為深圳精簡層級，推進行政層級改革試點。據原坪山街道的官員向本報記者回憶，他們是在新區掛牌的前一天才得到通知，之前竟然不知道新區成立的消息。
坪山街道位于深圳市龍崗區中部，東鄰惠州市，西與橫崗、龍崗中心城相連，南與葵涌和鹽田區接壤，北與坑梓毗鄰。2005年年末總人口43萬人，其中戶籍人口24856人，總面積127.22平方公里，是深圳目前最大一塊連片土地。
坑梓街道地處深圳市東北部，毗鄰深圳市大工業區和深圳市高新技術出口加工區，總面積40.4平方公里，總人口約18萬，其中戶籍人口近萬人，轄6個社區居委會、44個社區居民小組。
由上述片區和深圳市大工業區構成的坪山新區，總面積超過了167平方公里，人口超過60萬，面積超過了羅湖和福田區的面積。
在管理模式上，作為由深圳市委、市政府直接領導的功能區，坪山新區管理委員會將下轄9個局辦，即綜合辦公室、紀檢監察局、組織人事局、經濟服務局、發展和財政局、社會管理局、公共事業局、城市建設局、城市管理局。
此外，深圳市管的社保、工商、公安、交通等局向坪山新區派出機構，派出機構主要領導任免要和坪山新區管理委員會協調。
與此同時，坪山新區還將設立三個處級編制的事業單位，包括機關后勤服務中心、城市管理服務中心、社會管理服務中心。新區成立后，坪山、坑梓兩個街道辦將全建制納入坪山新區，新區管理委員會享有新區街道內的人事管理權。
在行政體制改革上，坪山新區將實行“一級政府三級管理”，并通過功能區完成精簡行政層級的試點。而坪山新區將試點整合街道與社區工作站資源，這也意味著目前深圳“市-區-街道-社區工作站”的兩級政府四級管理模式將被完全顛覆。
在坪山新區管委會掛牌20天之后，7月20日，深圳市即與民政部簽署《推進民政事業綜合配套改革合作協議》。根據協議的安排，深圳將坪山新區試點街道與社區整合。
此外，深圳還將探索建立推進居民委員會與業委會相互配合與支持的體制機制。
至于改革的思路，深圳市民政局局長劉潤華在接受記者采訪時表示，“由于此次整合涉及較大的體制性改革，具體方案仍在研究制定中。具體思路有可能同步進行，也有可能分步實施，同時也不排除同一個功能區內分步進行?！?
劉潤華介紹說，2004年底，深圳就審定了有關社區配套的意見，設立社區工作站，承接從居委會中剝離出來的行政工作。這樣一來，居委會的職能定位與業委會非常接近，都是群眾性的自治組織。
據了解，在深圳市與民政部的《協議》中，還有一項重大突破是關于社會組織管理體制改革。
在這方面，民政部將大幅放權，在準許深圳探索建立社會組織直接向民政部門申請登記制度的同時，還將會同國家有關部門將駐深涉外基金會的登記管理權限下放深圳，此外，還將授權深圳開展基金會、跨省區行業協會、商會等級管理試點。
據了解，接下來深圳市將大力發展“草根”慈善組織培養一批“草根”慈善領袖。實行“慈善倍增計劃”，設立專項基金，對“草根”組織的慈善項目，如艾滋病患兒、自閉癥患兒等，實行定向資助。扶持各類慈善救助項目，推動慈善救助項目化，以豐富多彩的慈善項目吸引社會各階層人士參與慈善事業。
按照計劃，深圳市還將在2015年建立現代社工制度，爭取在當年社工達到5000名，其中3500個社工為政府購買項目，另1500名社工為編制內社工。
另據了解，近期國務院還批準了20余個省市的政府機構改革方案，談到與深圳方案的異同，深圳“行政權三分”制度的主要設計者，一直參與深圳行政機構改革方案設計制訂的深圳大學管理學院馬敬仁教授認為，二者不可同日而語“，不是一個層面的東西”。
馬敬仁認為，二者之間的區別在于，深圳的機構改革已經推進到了一定的程度，其由計劃到市場的過程已經完成，而其他地方的機構改革則還處于由政府管制型向市場性的過渡。
其次，他表示，深圳此次政府機構改革不是簡單的機構撤并，而是政府機構全面、重大、系統性的再造，也是自2001年起中編辦開始在深圳試點政府機構改革以來最重大的一次改革。
“努力建立一個適應市場經濟的服務型政府，這正是深圳在此次政府機構改革中所要達至的突破性目標”，馬敬仁表示，而這樣的政府，是目前中國還沒有的。
關于深圳此次政府機構改革的難點，深圳市社科院院長樂正表示，精簡機構的前提實際上是減事，如果不能從真正意義上減少政府管理的事權，精簡的機構難免還會反彈。
“就目前政府的職能來看，又不能簡單地說僅僅是減事，而應該是有加有減，例如接下來政府在公共服務及行政職能方面的功能就應該得到加強，長期以來，正是由于這方面職能疲弱，才導致大量的有法不依和執法不嚴等等不利于和諧社會建設的現象”。樂正說。
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