合肥：老省會造“新地”

經濟觀察報 記者 翁仕友 一個土地整理項目，讓宋崗村出了名。

位于合肥市長豐縣造甲鄉的宋崗村，是一個偏遠的鄉村。但2008年5月以后，這里不僅引來了省內兄弟縣、沿海發達省代表團前來考察學習，甚至還引來了國土資源部高官的到訪。

引來眾多關注目光源自一個 “土地及宅基地整理和新農村建設項目”。該村黨支部書記崔廣鶴很嫻熟地向前來參觀的人介紹這個一年前啟動的項目。讓他頗為得意的是，通過土地整理，該村可新增耕地2512畝，其中“退宅還耕”新增耕地1656畝。

此時，安徽省省會合肥市正進行大規模的“造地”運動，宋崗只是其中一種模式。作為全國唯一一個“節地”試點市，合肥正試圖緩解土地供需矛盾，破解發展和保護耕地的難題。

宋崗村的“造地”運動

早在合肥開展節約、集約土地試點之前，宋崗村便開始了節地探索。

2008年年初，合肥市在全國率先提出以土地整理為平臺，整合項目、資金，依托產業發展建設新農村的思路。同年2月，長豐縣申報了造甲鄉宋崗、陳劉村土地及宅基地整理和新農村建設項目，三個月后，項目啟動。

村書記崔廣鶴另外一個身份是該村土地流轉合作社社長。據介紹，該村所有整理的耕地和塘壩經過土地合作社以后，全部流轉給一家省級農業龍頭企業——園味園食品有限公司，該公司發展草莓種植、蔬菜生產加工等。農民得到的租金則是600市斤的稻谷，此后每年遞增30市斤。同時一部分農民成為該公司的職工或臨時工。

據介紹，這個項目總面積1.9916萬畝，涉及20個自然村莊、1295戶，3978人。通過土地整理，可新增耕地2512畝，其中“退宅還耕”新增耕地1656畝。而在整個合肥市，每年土地整理的規模有10萬畝，按照測算，新增的8000多畝。

崔廣鶴介紹說，項目實施后，農民的收入將會從去年的4860元增加到8000元，主要來自在園味園公司“幫忙”的收入、在外打工的收入和大棚蔬菜種植收入及國家涉農補貼。不過當地老百姓也有“兩怕”，一怕企業經營不善，租金落空；二怕沒地方打工，由于土地已全部流轉給公司，剩余大量勞動力，尤其是那些年齡偏大、一輩子務農的農民得為生計謀出路。

“燙手”的試點

宋崗村僅僅是合肥節地試點的一個縮影。作為全國唯一一個“節地”試點市，合肥為這個“試點”籌備了很長時間。

2008年10月8日，國土資源部正式批準合肥市為全國唯一一個節約集約用地（簡稱節地）試點市。但由于沒有先例可供借鑒，一切都要“摸著石頭過河”，這讓合肥市國土資源局副局長徐國平感到壓力很大。

徐國平的另一個身份是合肥市土地管理委員會辦公室副主任，節地試點的具體負責人，他全程參與了試點的研商、申報、方案制定等。

2007年7月，國土部在長沙開現場會，總結長沙市一個片區節約土地的經驗。從長沙回來后，徐國平等便向合肥市土地處置的最高決策機構——土地管理委員會匯報，建議在合肥市進行類似試點。

徐國平回憶說，當時擬定了“大、中、小”三套方案，大方案就是在全市實行，中方案就是選擇一個區比如濱湖新區實行，小的方案就是像長沙那樣，做一個片區或項目。

“最后決定合肥市不做則已，要做就在全市范圍內做?！毙靽秸f。

2008年10月8日，國土資源部的復函下發，合肥市節約集約用地試點方案正式獲得批準?？紤]到試點的總規模和建設周期，試點將按照“統一規劃、分步實施”原則穩步推進。

破解難題

“想通過試點，來破解保障發展與保護耕地之間的矛盾?！闭劦胶戏噬陥笤圏c動機時，徐國平如是說。

合肥市現有耕地562萬畝，人均耕地面積不足1.2畝，低于全國1.38畝的平均水平，土地供需矛盾非常突出。而且2005年以來，合肥實施了“三大推進”、加快現代化濱湖大城市建設等城建項目，每年建設又占用耕地近3萬畝。

如何在保護耕地的同時，保障城市的發展呢？合肥一直試圖尋找到“兩全齊美”之策。

在試點獲準后，合肥市再次在城區加大清理閑置及低效利用土地，建立“收回（購）”和“退出”機制。合肥市還專門制定 “閑置及低效利用土地處置辦法”和“工業用地彈性使用年限實施辦法”兩個指導性文件。

國土系統一位人士介紹說，城市真正閑置的土地已經很少，清理的主要是低效用地。但是在實際工作中，往往會遇到難以界定什么程度才為 “低效”的難題。

一直在國土系統工作的徐國平介紹說，所謂節約就是能用劣質地不用好地，能用廢棄地不用耕地。所謂集約就是提高土地利用效率，提高土地利用強度。

為此合肥市在試點實施中提出了土地整理與宅基地整理和新農村建設、“141”統籌發展、開發區建設、城中村改造和濱湖新區建設五大“節地”模式，希望通過5年左右的努力，節約建設用地面積25%以上，使土地利用綜合效益提高20%。

試點下一步

據了解，合肥市正在探索“農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤”指標和“土地置換”指標在全市統籌使用的新路子，以此破解保障城市發展和保護耕地的難題。

截至2008年底，合肥市累計新增耕地17萬畝，連續9年實現了耕地占補平衡。大量整理出來的土地用于折抵建設用地指標或用于占補平衡，極大地緩解了城市用地的緊張。

“想把現行的土地管理體制、機制和相關部門的相關職能進行改革創新，創造出新的土地管理模式?！毙靽浇榻B說，合肥市“節地”試點不僅是為了破解保障發展與保護耕地的矛盾，還有另外一個目的。

徐國平認為，現在很多人片面認為節約用地是土地部門一家的事情，合肥的試驗實際上就是想把土地管理從過去一家管大家用，轉變成大家管大家用。同時合肥市國土部門希望，國土的“閘門”應該貫穿始終，而不是最后一關。

“規劃在預審的前期，就引入節約用地的理念?！痹谛靽娇磥?，國土管理這個“閘門”的關口一定要前移。但是在實際工作中，阻力很大，主要是部門利益。

分析人士認為，試點如何解決國土管理中的深層次問題，如何避免部門利益之爭，還有很長的路要走?！跋乱徊皆趺床僮?，確實是個頭疼的事情?！毙靽秸f。

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